Julia Lipinsky, RAin, M.S.E., Berlin*

Corona-Hilfen – “Special Interest” oder Spielwiese für (beihilferechtliche) Grundsatzentscheidungen? Zum EuGH-Urteil “TOODE” und der deutschen Rechtsprechung zum Gewährungszeitpunkt von Beihilfen

Zugleich Besprechung von EuGH, 3. 7. 2025 – Rs. C-653/23, “TOODE” SIA ./. Valsts ieṅēmumu dienests [kurz: TOODE, Anm.: Der EuGH kürzt das Urteil mit “Karaman” ab], EWS 2025, 203

Die beihilferechtliche Genehmigungslage für die Corona-Hilfen setzte voraus, dass Einzelbeihilfen bis zum 30. 6. 2022 gewährt sein mussten. Dies führt zur virulenten Frage, was unter dem Gewährungszeitpunkt i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV zu verstehen ist und ob die endgültige Bescheidung im Rahmen der Schlussabrechnung nach dem 30. 6. 2022 außerhalb der beihilferechtlichen Genehmigung liegt, wenn die Bewilligung der Corona-Hilfen zuvor nur vorläufig und unter dem Vorbehalt der Schlussprüfung erfolgte. Sowohl der EuGH als auch das OVG NRW sowie das VG Hamburg haben sich zwischenzeitlich in diesem Kontext mit dem Zeitpunkt der Beihilfengewährung befasst. Der Beitrag gibt einen Überblick über die Rechtsprechung, ihre Grenzen sowie das etwaige Spannungsverhältnis zwischen nationaler und EuGH-Rechtsprechung.

I. Einleitung

“Corona” – das Wort löst Widerwillen aus und den Gedanken “das ist doch schon eine Ewigkeit her”. Die Erinnerung an “Lockdowns”, geschlossene Schulen, Geisterspiele, Inzidenzen und begrenzte Besucherzahlen in Läden (außer jenen des täglichen Bedarfs) verblasst. Vieles kommt einem vor, als hätte es in einem anderem Jahrzehnt oder einem ganz anderen Leben stattgefunden. In vielerlei Hinsicht ist dies auch gut so und zeigt, wie schnell Verdrängung einsetzen kann. Für zahlreiche Unternehmen, die Corona-Hilfen in Anspruch genommen oder beantragt haben, ist Corona aber immer noch präsent und teilweise geschäftsentscheidend. Denn die Abwicklung der Corona-Hilfen (“Schlussabrechnung”) befindet sich im vollen Gange und mit ihr u. a. finale Ablehnungen und Rückforderungsbescheide. Das Bundeswirtschaftsministerium (BMWE) spricht davon, dass gut die Hälfte der eingereichten Schlussabrechnungen inzwischen von den Bewilligungsstellen der Länder abschließend geprüft sei.1 Der Bund strebt einen Abschluss der Hilfen bis Ende 2026 an.2 Die Bewilligungsstellen der Länder teilen diesen Optimus nicht ganz: Sie gehen teilweise eher von Prüfungen bis mindestens 2027 aus, wobei erhebliche interne und externe Kapazitäten gebunden werden.3 In der Praxis zeigt sich, dass die Bewilligungsstellen seit einigen Monaten auf einen schnellen Abschluss drängen und so z. B. Stellungnahmefristen verkürzen, um die Bescheiderstellung zu beschleunigen.

Parallel hat die Welle der Widersprüche und Klagen gegen die Versagung und/oder Rückforderung von Corona-Hilfen Fahrt aufgenommen. Und es zeigt sich, dass bei unterschiedlichsten Kriterien der Hilfen, wie z. B. den Begriffen des “coronabedingten Umsatzeinbruchs” oder der “ungedeckten Fixkosten”, der Abgrenzung des Unternehmensverbundes oder der Anwendung der Kumulierungsvorschriften ungeklärte Auslegungsfragen auftreten. Auch scheint sich die Verwaltungspraxis der Bewilligungsstellen deutschlandweit teilweise deutlich zu unterscheiden. Der “Erfolgsfaktor”4 der schnellen Auszahlung wird für Unternehmen durch die nachträgliche Strenge bei der Prüfung der Schlussabrechnung zur bitteren Pille. Und die Gründe sind – bei allem Verständnis für eine sparsame Verwendung von Haushaltsmitteln – nicht immer ganz vermittelbar. Beispielsweise, wenn aufgrund der Pandemielage ausbleibende Kunden (z. B. bei der Vermietung von Transportern für Kulturveranstaltungen und Messeausstattungen) aus behördlicher Sicht nicht zu coronabedingten Umsatzrückgängen geführt haben können, weil das Ausbleiben nur der Vorsicht der Kunden und damit allgemeinen wirtschaftlichen Faktoren, nicht aber staatlichen Einschränkungen zur Pandemiebekämpfung geschuldet sei. Aus persönlicher Sicht der Autorin ist einzugestehen, dass auf den Besuch von Kulturveranstaltungen bis 2022 vielfach wegen der bestehenden Ansteckungsgefahr und damit durchaus coronabedingt verzichtet wurde – auch ohne staatliche Einschränkung.

Einer Fragestellung, die sich im Zusammenhang mit der Schlussphase der Corona-Hilfen stellt, haben sich in diesem Sommer in enger zeitlich Folge sowohl der Europäische Gerichtshof (EuGH) als auch das OVG Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) angenommen. Konkret geht es darum, dass nach der beihilferechtlichen Grundlage für die Corona-Hilfen die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt und damit die Genehmigungsfähigkeit nur für Beihilfen galt, die “spätestens am 30. 6. 2022 gewährt”5 wurden. Beihilfen, die nach diesem Datum gewährt wurden, können nicht mehr von den durch die Europäische Kommission genehmigten Beihilferegelungen profitieren und unterfallen demnach der Anmeldepflicht und dem Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV. Das heißt solche Hilfen könnten – da zumeist der De-minimis-Rahmen bereits ausgeschöpft wurde – nicht mehr auf der Grundlage der einschlägigen Bundesregelungen gewährt werden und bedürften der Notifizierung bei der Europäischen Kommission.

II. Corona-Hilfen und ihr beihilferechtlicher Rahmen

Zur kurzen Einordnung: Grundlage der Corona-Überbrückungshilfen I–IV, der Corona-Soforthilfe des Bundes, der November- und Dezemberhilfe sowie der Neustarthilfe sind in beihilferechtlicher Hinsicht mehrere genehmigte Beihilferegelungen, nämlich die als Rahmenprogramme ausgestalteten Bundesregelungen Kleinbeihilfen 2020, Fixkostenhilfe 2020, November-/Dezemberhilfe und Schadensausgleich COVID-19 sowie die bis 31. 12. 2023 geltende De-minimis-Verordnung.6 Die Bundesregelungen November-/Dezemberhilfe und Schadensausgleich COVID-19 wurden von der Kommission direkt auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 2 AEUV genehmigt, die übrigen Bundesregelungen auf der Grundlage des “Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19” (nachfolgend: Befristeter Rahmen Covid-19). Sowohl die auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 2 AEUV als auch die anhand des Befristeten Rahmens Covid-19 ergangenen Genehmigungen sahen in ihren letzten Fassungen vor, dass die Beihilfen unter der genehmigten Beihilferegelung spätestens am 30. 6. 2022 gewährt sein mussten.7 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH gelten Beihilfen zu dem Zeitpunkt als gewährt, in dem der Beihilfeempfänger “nach dem geltenden nationalen Recht einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erwirbt”.8 Der Gerichtshof begründet dieses Verständnis damit, dass in diesem Zeitpunkt die Verpflichtung des Staates zur Gewährung der Beihilfe entsteht und die Maßnahme damit geeignet ist, eine Wettbewerbsverzerrung herbeizuführen, die im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann.9

Unter der Zielsetzung, die Corona-Hilfen möglichst schnell zur Auszahlung zu bringen, um die durch die Pandemie verursachten Umsatzeinbrüche und die damit einhergehende Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz der Unternehmen in Deutschland abzufedern, wurden die Hilfen grundsätzlich dergestalt gewährt, dass sie zunächst vorläufig unter dem Vorbehalt einer endgültigen Festsetzung ihrer Höhe bewilligt und ausgezahlt wurden (z. T. als Abschlagszahlung). Teilweise erging mit Blick auf die zeitliche Befristung der Beihilferegelungen auch ein vorläufiger Bescheid, mit dem die Billigkeitsleistung der Corona-Hilfe dem Grunde nach zur Sicherung der beihilferechtlichen Zulässigkeit einer etwaigen späteren Auszahlung bewilligt wurde.

Vor diesem Hintergrund kann die abschließende Bewilligung der Corona-Hilfe in verschiedenen Konstellationen zeitlich nach dem 30. 6. 2022 liegen. Zum Beispiel, weil Hilfen zunächst abgelehnt wurden und erst im Wege des Widerspruchs oder der Klage eine Bewilligung erreicht wird oder weil Hilfen zunächst dem Grunde nach bewilligt und im Rahmen der Schlussabrechnung dann mit einem konkreten Betrag festgesetzt werden. Mit einer dieser Konstellationen hat sich der EuGH in dem lettischen Vorabentscheidungsverfahren “TOODE” befasst, zu dem am 3. 7. 2025 das Urteil ergangen ist.10

III. Das EuGH-Urteil “TOODE”

1. Zugrundeliegender Sachverhalt und Vorlagefrage

Der Sachverhalt, der dem Urteil des EuGH zugrunde liegt, lässt sich wie folgt zusammenfassen: Ebenso wie Deutschland hatte Lettland im Jahr 2020 eine Beihilferegelung zur Gewährung von Corona-Hilfen erlassen, mit der Betriebsmittelflüsse von Unternehmen sichergestellt werden sollten, die durch die Pandemie und ihre einschränkenden Maßnahmen betroffen waren. Auch diese Beihilferegelung wurde von der Europäischen Kommission auf der Grundlage des Befristeten Rahmens Covid-19 genehmigt, so dass für sie nach ihrer letzten Änderung die Vorgabe galt, dass nur solche Einzelbeihilfen als genehmigt gelten, die spätestens am 30. 6. 2022 gewährt wurden. Das im Bereich von Bau- und Metallprodukten tätige lettische Unternehmen TOODE beantragte auf der Grundlage der nationalen Regelung im März und April 2021 die entsprechenden Corona-Hilfen. Die Anträge wurden bis Juli 2021 zunächst vorläufig und dann endgültig von der nationalen Bewilligungsbehörde abgelehnt. Hiergegen wandte sich TOODE mit einer Klage, die in der ersten Instanz erfolglos blieb. Mit der im Juni 2022 beim lettischen Regionalverwaltungsgericht eingelegten Berufung verfolgte das Unternehmen sein Ziel weiter und beantragte dort, das Gericht möge die Bewilligungsbehörde zum Erlass des begünstigenden Verwaltungsaktes verpflichten.11 Angesichts des zwischenzeitlichen zeitlichen Auslaufens der beihilferechtlichen Genehmigung fragte sich das Gericht, ob es überhaupt zu dem Ergebnis kommen dürfe, dass TOODE der Anspruch auf die Beihilfen zustehe. Insoweit kam hinzu, dass nach lettischen Recht die nationalen Gerichte den Erlass von begünstigenden Verwaltungsakten nur für die Zukunft (d. h. ex nunc) anordnen können. Da die Anträge von TOODE bisher immer abgelehnt worden seien, dem Unternehmen mithin nie ein Anspruch auf die beantragte Beihilfe zuerkannt wurde, könne ein sicherer und unbedingter Rechtsanspruch daher erst im Anschluss an die gerichtliche Entscheidung entstehen, die deutlich nach dem 30. 6. 2025 liegen würde.12 Das Regionalverwaltungsgericht legte dem EuGH daher u. a. die Frage vor, ob für den Fall, dass in der beschriebenen Konstellation die Bewilligungsbehörde zu Unrecht die Anerkennung des Anspruchs von TOODE abgelehnt habe, Art. 107 Abs. 1 AEUV so auszulegen sei, dass die Gewährung der Beihilfe bereits im Moment der rechtswidrigen Ablehnung erfolge, auch wenn die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit erst nach Ablauf der für die Beihilfengewährung zulässigen Frist liege.13

2. Beantwortung der Vorlagefrage durch den EuGH

Der EuGH nähert sich der Frage des Gerichts in drei Schritten. In einem ersten Schritt mit der Feststellung, dass es bei der ständigen Rechtsprechung für die Bestimmung des Gewährungszeitpunkt i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV bleibt. Das nationale Gericht habe daher grundsätzlich nach dem einschlägigen nationalen Recht und unter Beachtung des Unionsrechts den Zeitpunkt zu bestimmen, in dem der Beihilfenempfänger einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erwirbt. Dabei müsse das Gericht insbesondere mittels Auslegung klären, ob das nationale Recht in der hier fraglichen Situation nicht doch die Annahme zulasse, dass der sichere Rechtsanspruch auf die Beihilfe als ex tunc in dem Zeitpunkt als erworben anzusehen sei, in dem die zuständige Behörde rechtmäßig hätte handeln müssen – also im Zeitpunkt der unrechtmäßigen Versagung.14

Hätte der Gerichtshof seine Ausführungen an dieser Stelle beendet, hätte er das lettische Gericht “im Regen stehen lassen”, denn dieses hatte ja bereits betont, dass das lettische Recht eine solche Auslegung nicht zulasse. Die Versagungsentscheidung könne bei gerichtlich festgestellter Rechtswidrigkeit gerade nicht als Entscheidung zur Verschaffung des Rechtsanspruchs angesehen werden, sondern das Gericht könne den Anspruch nur ex nunc feststellen. In einem zweiten Schritt entschied sich der EuGH daher dafür, die Vorlagefrage des Gerichts leicht umzudeuten. Hierfür berief er sich auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit mit den nationalen Gerichten und seiner daraus folgende Verpflichtung, zweckdienliche Antworten auf Vorabentscheidungsersuchen zu geben. Unter dieser Prämisse analysierte er zunächst, dass es sich bei der verfahrensgegenständlichen Befristung letztlich um die Durchführung von Unionsrecht handele, da sie aus dem Genehmigungsbeschluss der Kommission über die lettische Beihilferegelung und dem Befristeten Rahmen Covid-19 folge. Dementsprechend sei der Anwendungsbereich der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) gemäß Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh eröffnet.15 Nach Art. 47 Abs. 1 GRCh habe jede Person das Recht auf effektiven Rechtsschutz, wenn durch Unionsrecht garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt wurden und die Mitgliedstaaten seien verpflichtet, die Verfahrensmodalitäten unter Gewährleistung dieses Rechts zu regeln.16 Hieraus schließt der Gerichtshof, dass das lettische Gericht im Wesentlichen die Frage gestellt habe, ob Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 47 Abs. 1 GRCh der Auslegung einer nationalen Regelung entgegenstehen, die bei einer unter eine genehmigte Beihilferegelung fallenden Einzelbeihilfe, die innerhalb der durch die Genehmigung gesetzte Frist beantragt wurde, es nicht zulässt, dass der Zeitpunkt der Gewährung als der Zeitpunkt der rechtswidrigen Versagung der Beihilfe anzusehen ist, wenn die Rechtswidrigkeit der Versagung nach Ablauf der Gewährungsfrist durch gerichtliches Urteil festgestellt wird.17

Mit dieser Formulierung der Vorlagefrage eröffnet der Gerichtshof das Feld für eine Lösung, ohne dass die beihilferechtlichen Grundsätze beeinträchtigt werden müssen und somit für seinen dritten Schritt: Unter Bezugnahme auf Art. 47 Abs. 1 AEUV stellt der EuGH fest, dass die Wirksamkeit des grundrechtlich geschützten effektiven Rechtsschutzes nicht gewährleistet wäre, wenn nach der gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle anerkannt wäre, dass TOODE ursprünglich alle Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Beihilfe in dem durch die Beihilferegelung gesetzten zeitlichen Rahmen erfüllte und zugleich diese gerichtliche Feststellung nicht vollstreckt werden könnte.18 Um die effektive Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen zu gewährleisten, müssten in einem solchen Fall solche nationalen Rechtsvorschriften unangewendet bleiben, die der Annahme entgegenstehen, dass die Einzelbeihilfe zum Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der zuständigen Behörde gewährt wurde.19 Das heißt der Gewährungszeitpunkt der Beihilfe i. S. v. Art. 107 Abs. 1 AEUV entspricht dem Zeitpunkt, zu dem die Bewilligungsbehörde dem Unternehmen zu Unrecht eine Ablehnung erteilt hat.20

3. Konsequenzen der EuGH-Rechtsprechung für nationale Sachverhalte

Auslegungsurteile des EuGH in Vorabentscheidungsverfahren ergehen vor dem Hintergrund eines konkreten Sachverhalts und einer bestimmten Auslegungsfrage, so dass Verallgemeinerungen stets einer kritischen Würdigung zu unterziehen sind. Gleichzeitig entfalten Auslegungsurteile eine eingeschränkte erga-omnes-Bindungswirkung, da die mitgliedstaatlichen Gerichte verpflichtet sind, das Unionsrecht in der Auslegung des EuGH auch außerhalb des entschiedenen Sachverhalts anzuwenden.21 Beabsichtigt ein letztinstanzliches mitgliedstaatliches Gericht in einem seiner Verfahren von der einschlägigen Auslegung des EuGH abzuweichen, so ist es zur Vorlage verpflichtet.22 Der Grundsatz der Unionstreue (Art. 4 Abs. 3 Uabs. 2 EUV) verpflichtet zudem sämtliche mitgliedstaatlichen Organe, die Beachtung des Unionsrechts innerhalb der nationalen Rechtsordnung sicherzustellen, wozu u. a. auch die unionsrechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts gehört.23

Was bedeutet dies nun für den Umgang mit den deutschen Corona-Hilfen? Mit dem Urteil “TOODE” steht zunächst fest, dass es bei den Grundsätzen zur Bestimmung des Gewährungszeitpunkts i. S. v. Art. 107 Abs. 1 AEUV bleibt, in ähnlichen Sachverhalten wie denen des Ausgangsverfahrens der Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe aber unter Berücksichtigung von Art. 47 Abs. 1 GRCh zu bestimmen ist. Das heißt in Konstellationen, in denen der Antrag auf eine Corona-Hilfe vor dem 30. 6. 2022 gestellt und vorläufig abgelehnt wurde, der Antragsteller dann ordnungsgemäß das Widerspruchs- und ggf. Klageverfahren durchlaufen hat und deshalb sein Anspruch erst nach dem 30. 6. 2022 festgestellt wird, ist die “TOODE”-Rechtsprechung einschlägig und als Gewährungszeitpunkt ist der Zeitpunkt der unrechtmäßigen Ablehnung des Antrags anzusehen.

Die Konstellation, in denen eine Corona-Hilfe vor dem 30. 6. 2022 zunächst vorläufig bewilligt (und ausgezahlt) wurde, mit dem Schlussbescheid nach dem 30. 6. 2022 dann aber der Hilfebetrag gekürzt oder zurückgefordert wird und schließlich der Schlussbescheid im Widerspruchs- oder Gerichtsverfahren aufgehoben und neu beschieden wird, hat der EuGH zwar nicht bewertet. In dieser Konstellation wird unter dem Blickwinkel des Art. 47 Abs. 1 GRCh aber angenommen werden können, dass die Gewährung der Beihilfe im Zeitpunkt des Erlasses des vorläufigen Bescheides liegt. Der vorläufige Bescheid gesteht dem Antragsteller zwar zunächst nur zu, dass er die bewilligte Hilfe bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf.24 Abhängig von der Formulierung seiner Vorläufigkeit verschafft der vorläufige Bescheid dem Antragsteller aber hinsichtlich der Bewilligung der Förderung dem Grunde nach und auch hinsichtlich der Berechnungsmodalitäten (nur gerade nicht hinsichtlich der Höhe der Hilfen) bereits eine gesicherte Rechtsposition.25 Der spätere Schlussbescheid ersetzt den vorläufigen Bescheid dann bezüglich der vorläufigen Bestandteile rückwirkendund tritt (ex tunc) an dessenStelle, so dass es keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung nach §§ 48, 49 VwVfG bedarf.26

Wird davon ausgegangen, dass der Schlussbescheid den vorläufigen Bescheid insbesondere hinsichtlich der Höhe der Hilfen ex tunc ersetzt, müsste auch in Fällen, in denen der vorläufige Bescheid vor dem 30. 6. 2022 bewilligt wurde, der Schlussbescheid nach diesem Datum die vorläufig festgelegten Hilfen dann aber noch erhöht, angenommen werden können, dass die Beihilfe bereits vor Auslaufen des zeitlichen Rahmens als gewährt gilt. Hierfür ließe sich anführen, dass die Voraussetzungen für den Anspruch bereits im Zeitpunkt des vorläufigen Bescheides vorgelegen haben, sie jedoch erst im Rahmen der Schlussabrechnung final nachgewiesen wurden. Zudem wurde den Antragstellern mit der vorläufigen Bewilligung die Möglichkeit entzogen, Widerspruch oder Klage noch vor Ablauf des 30. 6. 2022 einzulegen, so dass es Art. 47 GRCh widerspräche, ihnen die durch die Bewilligungsbehörde gewählte Form der abschließenden Bescheidung des Antrags erst nach diesem Datum entgegenzuhalten. Auf den Zeitpunkt der Übertragung oder Auszahlung der Mittel kommt es nach der Rechtsprechung des EuGH hingegen nicht an.27

Offen bleibt, wie die Fälle zu bewerten sind, in denen die Antragsteller vor dem 30. 6. 2022 die Hilfen beantragt und daraufhin nur einen Bescheid erhalten haben, der mit Blick auf das Auslaufen der beihilferechtlichen Genehmigungslage Corona-Hilfen vorläufig dem Grunde nach bewilligte, alle weiteren, die Hilfen konkretisierenden Bescheide dann aber erst nach dem 30. 6. 2022 ergingen. Auch hier dürfte mit den Überlegungen des EuGH zunächst der Frage nachzugehen sein, ob der sichere Rechtsanspruch mit dem Schlussbescheid ex tunc auf den Zeitpunkt zurückwirkt, an dem der Grundbescheid über die vorläufige Bewilligung der Hilfen bestandskräftig wurde. Bei Zweifeln kann und müsste diese Frage aber letztlich Grundlage einer erneuten Vorlage an den EuGH sein.

IV. Spannungsverhältnis zur bestehenden Verwaltungsrechtsprechung?

1. Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen

Nur zwei Tage vor dem “TOODE”-Urteil hat das OVG NRW hinsichtlich der zeitlichen Befristung der Corona-Hilfen einen anderen Weg als den vorstehend Gezeichneten eingeschlagen: Im Rahmen eines Ablehnungsbeschlusses betreffend eine Berufungszulassung gegen ein erstinstanzliches Urteil des VG Gelsenkirchen stellte das OVG fest, dasseine verbindliche Bewilligung von Überbrückungshilfen IV NRW nach dem Stichtag 30. 6. 2022 im Einklang mit Art. 108 Abs. 3 AEUV nur noch dann in Betracht käme, wenn der jeweilige Beihilfenempfänger nach dem geltenden nationalen Recht bereits vor Ablauf dieses Datums einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben habe und der Mitgliedstaat daraus folgend zur Beihilfengewährung verpflichtet war.28 Bescheide, mit denen vor Ablauf des 30. 6. 2022 die Corona-Hilfen nur vorläufig bewilligt wurden, genügten insoweit nicht, um einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe zu erwerben und damit eine Gewährung vor dem 30. 6. 2022 auszulösen.29 Im streitigen Fall habe die Bewilligungsbehörde daher auch mangels beihilferechtlicher Grundlage mit Schlussbescheid im Oktober 2023 die Hilfen nur ablehnen und zurückfordern können.

Ungeachtet der Frage, warum das OVG NRW nicht das unmittelbar bevorstehende Urteil des EuGH abgewartet hat, stehen seine Ausführungen jedenfalls in gewissem Spannungsverhältnis zu dessen aktueller Rechtsprechung. Denn nach dieser hätte sich das OVG NRW damit auseinandersetzen müssen, ob Art. 47 GRCh und die ex tunc-Wirkung des Schlussabrechnungsbescheids nicht zu einem anderen Ergebnis führen müssten. Überdies hätten die Leitsätze des OVG bei strenger Anwendung die Konsequenz, dass die meisten Schlussabrechnungen nach dem 30. 6. 2022 zu einer Ablehnung und gegebenenfalls auch Rückforderung der zuvor nur vorläufig gewährten Überbrückungshilfen führen, da laut dem OVG ein sicherer Rechtsanspruch durch die vorläufige Bewilligung dem Grunde nach nicht herbeigeführt wurde. Dies steht aber im offensichtlichen Widerspruch zur Zielsetzung der vorläufigen Bescheide und der Überbrückungshilfen. Denn die Überbrückungshilfen würden damit – für die Antragsteller vorab unvorhersehbar und letztlich zufällig, da abhängig von der zeitlichen Handhabung durch die einzelne Bewilligungsbehörde – zu einem rückzahlbaren Zuschuss werden. Den Antragstellern wäre dabei der Weg versperrt, noch rechtzeitig um Rechtsschutz nachzusuchen, um im Sinne der TOODE-Rechtsprechung die Beihilfengewährung vor Auslaufen der Genehmigungslage zu sichern. Ungeachtet dieser Einwände haben einige erstinstanzliche Gerichte des Landes NRW bereits auf die obergerichtlichen Leitsätze hingewiesen und angekündigt, dass die Bewilligung von Hilfen nach dem 30. 6. 2025, die nicht auf einem rechtssicheren Anspruch beruht, als unionsrechtswidrig anzusehen sei.

Da das OVG NRW die Frage des Gewährungszeitpunkts nach eigenen Ausführungen im konkreten Fall nicht mehr für entscheidungserheblich hielt, ist nachzuvollziehen, dass es sich mit einer Vorlage zum EuGH nicht auseinandergesetzt hat. Eine entsprechende Vorlage wäre gleichwohl wünschenswert gewesen, denn das jetzige Ergebnis führt zu großer Verunsicherung sowohl bei Unternehmen als auch bei Bewilligungsstellen.

2. Entgegnung des VG Hamburg

Zunächst bleibt daher abzuwarten, ob der Ansatz nicht doch noch vor dem Hintergrund der “TOODE”-Rechtsprechung des EuGH eine Abkehr erfährt. Einen ersten Schritt in diese Richtung hat zwischenzeitlich das VG Hamburg gemacht, welches der Linie des OVG NRW in einem Urteil vom 30. 7. 2025 unter Berufung auf den EuGH eine Absage erteilt hat.30 Das VG Hamburg stellt – insoweit in gewisser Fortentwicklung des EuGH – darauf ab, dass bereits “der Antragszeitpunkt den Zeitpunkt darstellt, zu dem die Beihilfe als im Sinne des AEUV gewährt”31 anzusehen ist. Da in seinem Fall der Kläger den Antrag noch vor dem 30. 6. 2022 gestellt und die ablehnende Entscheidung der Beklagten nach ordnungsgemäßer Durchführung von Widerspruchsverfahren mit der Klage angegriffen worden sei, müsse bei der Definition des Gewährungszeitpunkts Art. 47 GRCh Berücksichtigung finden. Nach Ansicht des VG Hamburg komme es damit auf die Rechtsqualität des Bescheides, mit dem vor dem Hintergrund des Auslaufens des Befristeten Rahmens Covid-19 vor dem 30. 6. 2022 die beantragte Förderung dem Grunde nach bewilligt wurde, nicht mehr an.

Die Rechtsprechung des VG Hamburg ist zu begrüßen und erscheint gerade vor dem Hintergrund, dass der EuGH nochmals die Rolle der nationalen Gerichte bei der effektiven Durchsetzung des Unionsrechts und insbesondere auch des Art. 47 GRCh betont hat, der richtige Ansatz zur Lösung zu sein. Gleichwohl zeigt sich, dass bezüglich der gerichtlichen Beurteilung des Zeitpunkts der Beihilfengewährung im Kontext der Corona-Hilfen nunmehr zunächst eine (regionale) Diversität besteht, die gewiss nicht zur Beschleunigung der Abwicklung der Hilfen beitragen wird.

V. Fazit

Als Fazit lässt sich festhalten, dass die Corona-Hilfen 2020 als schnelles und wirksames Instrument gestartet sind, um Unternehmen und letztendlich die Wirtschaft als Ganzes in der Krisensituation zu stützen. Die Hilfen stellen sowohl in verwaltungs-, haushalts- und beihilferechtlicher Hinsicht ein sehr besonderes temporäres Instrument dar. Gleichzeitig zeigen Fragestellungen, wie jene des Zeitpunkts der Gewährung der Beihilfe und der Geltungsdauer beihilferechtlicher Genehmigungen, dass die Corona-Hilfen ganz grundsätzliche Punkte berühren. In beihilferechtlicher Hinsicht dürften die Grundsätze, die der EuGH in der Rechtssache “TOODE” aufgestellt hat, weit über die Corona-Hilfen hinauswirken. Der EuGH hat einmal mehr aufgezeigt, dass die Auslegung des Primärrechts und hier konkret von Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 108 Abs. 3 AEUV, in Konkordanz mit den Unionsgrundrechten zu erfolgen hat. Und dass dieser Ansatz auch auf den ersten Blick verzwickt erscheinende Sachverhalte zu lösen vermag. Angesichts der doch vielfältigen Konstellationen im Bereich der Corona-Hilfen dürfte allerdings das “TOODE”-Urteil nicht das letzte Vorabentscheidungsverfahren in diesem Kontext bleiben. Dies zeigt schon die gegenwärtige, gegensätzliche Entwicklung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in Deutschland. Für die betroffenen Unternehmen aber auch die Bewilligungsstellen bleibt zu hoffen, dass sich auch auf dieser Ebene “die Knoten bald lösen”.