Dr. Laura Louca, RAin, und Dr. Tobias Ackermann, RA

Jedermann und grenzenlos? Die sanktionsrechtliche Jedermannspflicht bei Verstößen gegen die Russland-Sanktionen in Unternehmen

Art. 6b der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 begründet eine umfassende “Jedermannspflicht” zur Meldung sanktionsrelevanter Informationen im Rahmen der EU-Sanktionen gegen Russland. Der Beitrag untersucht, inwieweit diese Pflicht auch unternehmensinterne Vorgänge erfasst und welche Grenzen – insbesondere durch die Selbstbelastungsfreiheit und das Anwaltsprivileg – bestehen. Da weder Unternehmen noch Syndikusrechtsanwälte umfassend privilegiert sind, entsteht ein Spannungsfeld zwischen der Jedermannspflicht und interner Selbstkontrolle. Handlungsempfehlungen zeigen, wie Unternehmen und Mitarbeiter Meldepflichten, Selbstanzeige und fehlenden Hinweisgeberschutz pragmatisch berücksichtigen können.

I. Einleitung

Mit dem 11. Sanktionspaket der EU gegen Russland vom 23.6.20231 wurde durch Art. 6b Verordnung (EU) Nr. 833/20142 (Russland-VO) eine weitreichende Mitteilungspflicht eingeführt. Nach dieser sog. Jedermannspflicht müssen grundsätzlich sämtliche Informationen, die die Umsetzung der Russland-VO erleichtern, den jeweils zuständigen Behörden übermittelt werden.3 Diese sollen auf diesem Weg mit Hinweisen versorgt werden, die es ihnen erlauben, die in der Russland-VO enthaltenen Sanktionen wirksam durchzusetzen und insbesondere Umgehungen im Bereich des Warenverkehrs zu unterbinden.4

Die Russland-VO enthält eine beispiellose Breite an Handelsbeschränkungen und sektoralen Sanktionen gegen Russland. Diese reichen von Ausfuhrverboten für militärisch oder industriell wichtige Güter und Einfuhrbeschränkungen für russische Rohstoffe, Dienstleistungsverboten, Sanktionen im Finanzwesen, dem Energie- und dem Logistiksektor bis hin zu Transaktionsverboten mit russischen Staatsunternehmen und Banken. Dieses breite Spektrum von Maßnahmen und die vor dem Beginn des Angriffskriegs Russlands gegen die Ukraine im Februar 2022 bestehende Verflechtung zwischen deutscher und russischer Wirtschaft haben dazu geführt, dass die ergriffenen Maßnahmen eine große Bedeutung für eine hohe Zahl von deutschen Unternehmen haben. Auch wenn sich viele Unternehmen mittlerweile auf die Sanktionsmaßnahmen eingestellt und Compliance-Maßnahmen ergriffen oder ihr Russland-Geschäft eingestellt haben, kann es im täglichen Geschäft zu sanktionsrelevanten Fehlern kommen.

Angesichts des weiten Anwendungsbereichs der Jedermannspflicht stellt sich die Frage, ob auch dann Informationen an die Behörden übermittelt werden müssen, wenn es in Unternehmen versehentlich zu möglichen Sanktionsverstößen gekommen ist. Soweit dies zu bejahen wäre, entsteht ein Dilemma: Wird eine Meldung pflichtwidrig unterlassen, handelt der Mitteilungspflichtige ggf. ordnungswidrig. Wird dagegen eine Meldung gemacht, drohen strafrechtliche Ermittlungs- oder Bußgeldverfahren gegen die beteiligten Mitarbeiter bzw. das Unternehmen. Insbesondere Mitarbeiter, die selbst nicht an sanktionsrelevanten Vorgängen beteiligt waren, hiervon aber Kenntnis erlangen, geraten so potenziell in einen Interessenkonflikt.

Der vorliegende Beitrag untersucht dieses Dilemma wie folgt: Zunächst werden die grundlegenden Inhalte der Jedermannspflicht und ihr Kontext erläutert (unter II.). Sodann wird untersucht, ob auch unternehmensinterne Vorgänge der Mitteilungspflicht unterfallen (unter III.). Basierend auf der Annahme, dass dies grundsätzlich der Fall ist, werden die Grenzen der Jedermannspflicht näher beleuchtet, namentlich die Selbstbelastungsfreiheit (unter IV.) und die Privilegierung von Anwaltskorrespondenz (unter V.). Abschließend werden Handlungsempfehlungen für Betroffene formuliert (unter VI.) und ein Fazit gezogen (unter VII.).

II. Reichweite und Kontext der Jedermannspflicht

Nach Art. 6b Abs. 1 Buchst. a Russland-VO besteht für alle natürlichen und juristischen Personen, Organisationen und Einrichtungen die rechtliche Pflicht, “Informationen, die die Umsetzung dieser Verordnung erleichtern” an die zuständigen Behörden zu übermitteln. Eine gerichtliche Konkretisierung dieser Pflicht liegt bislang nicht vor, sodass der Anwendungsbereich noch nicht abschließend geklärt ist (dazu unter II. 1.). Die Meldung hat dabei an die zuständige Behörde innerhalb von zwei Wochen zu erfolgen (dazu unter II. 2.). Das Ausbleiben einer Meldung soll dagegen als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden, obwohl insoweit Zweifel an der Bestimmtheit der Bußgeldvorschrift bestehen (dazu unter II. 3.).

1. Anwendungsbereich

Mitteilungspflichten sind weder neu noch unüblich in EU-Sanktionsverordnungen. So ergeben sich vergleichbare Vorgaben zum Beispiel mit Blick auf die Sanktionen gegen den Iran, Nordkorea oder Syrien.5 Wegen der großen Praxisrelevanz der Russland-VO hat die Jedermannspflicht nach Art. 6b Russland-VO aber eine gestiegene Bedeutung. Hinzu kommt, dass bei den übrigen Sanktionsverordnungen zwar ebenfalls der Anwendungsbereich der Hinweispflicht weit gefasst ist. Immerhin präzisieren diese Vorschriften aber die anzugebenden Informationen oftmals dahingehend, dass Angaben zu Vermögenswerten, die kraft sanktionsrechtlicher Verfügungsverbote “eingefroren” sind, zu übermitteln sind. So findet sich in Art. 8 Abs. 1 S. 1 Buchst. a Verordnung (EU) Nr. 269/20146 etwa eine Konkretisierung, dass Informationen zu eingefrorenen Vermögenswerten sowie zu Vermögenswerten, die kurz vor Listung ihres Eigentümers transferiert wurden, übermittelt werden sollen. Auch Art. 50 Abs. 1 Buchst. a VO (EU) 2017/1509 und Art. 40 Abs. 1 Buchst. a VO (EU) 267/2012 grenzen die jeweilige Mitteilungspflicht, wenn auch nicht abschließend, auf Angaben zu “eingefrorenen” Konten ein. Art. 6b Abs. 1 Buchst. a Russland-VO verzichtet hingegen auf eine solche Konkretisierung.

Die Europäische Kommission hat den Anwendungsbereich des Art. 6b Abs. 1 Buchst. a Russland-VO in ihren sonst so umfangreichen FAQs7 bislang nicht definiert. Allerdings führt das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) in unverbindlichen Auslegungshinweisen8 aus, dass sich die Vorschrift auf sachdienliche Angaben bezieht, die die Verletzung und Umgehung sowie Versuche der Verletzung oder Umgehung der in der Verordnung festgelegten Verbote betreffen. Eine eigenständige Recherche in Hinblick auf die Substantiierung der Information ist hiernach von den Hinweisgebenden nicht gefordert. Allerdings sollen die an die Behörden weitergegebenen Informationen “eine gewisse Qualität” vorweisen.9 Eine Differenzierung danach, ob sie die Informationen privat oder beruflich erlangt haben, findet im Übrigen nicht statt.10

2. Modalitäten einer Meldung

Für die Entgegennahme von Informationen ist in Deutschland das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) zuständig, soweit es um Informationen zu güter- bzw. dienstleistungsbezogenen Sanktionen geht. Bei Sachverhalten bezüglich Geldern, Finanzmitteln oder Finanzhilfen ist die Deutsche Bundesbank zuständig.11

Die Jedermannspflicht greift in dem Moment, in dem jemand von einer sachdienlichen Information Kenntnis erlangt hat. Der Hinweis hat dann innerhalb von zwei Wochen ab diesem Zeitpunkt zu erfolgen. Aufgrund des Erfordernisses an eine gewisse Qualität der Information dürfte der Beginn der Zwei-Wochen-Frist unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen sein, um dem Hinweispflichtigen die Möglichkeit zu geben, den Sachverhalt zunächst hinreichend aufzuarbeiten und ggf. unter Hinzuziehung von externer Rechtsberatung sanktionsrechtlich einzuordnen. Insbesondere wenn eine Meldung Dritte betrifft, muss dem Hinweisgeber – auch wegen des fehlenden Hinweisgeberschutzes (dazu unter VI.) – die Möglichkeit eingeräumt werden, zunächst den Sachverhalt näher zu prüfen, um nicht in die Gefahr zu geraten, sich des Vorwurfs der falschen Verdächtigung (§ 164 StGB) oder der Verleumdung (§ 187 StGB) auszusetzen.

3. Bußgeldandrohung

Vorsätzliche und fahrlässige Verstöße gegen die Hinweispflicht sollen nach Ansicht der deutschen Behörden Ordnungswidrigkeiten im Sinne des § 19 Abs. 5 AWG darstellen.12 Hiernach drohen bei pflichtwidrigem Unterlassen Geldbußen in Höhe von bis zu 30 000 Euro gegen den Hinweispflichtigen. Bei einem fahrlässigen Verstoß reduziert sich dies gem. § 17 Abs. 2 OWiG auf 15 000 Euro, wobei in diesem Fall eine strafbefreiende Selbstanzeige nach § 22 Abs. 4 S. 1 AWG möglich ist.

Wegen des sehr weit formulierten Wortlauts des § 19 Abs. 5 AWG kann mit Blick auf das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG (vgl. auch § 3 OWiG) diese Bußgeldandrohung allerdings angezweifelt werden. Denn das Bestimmtheitsgebot verlangt hinreichend bestimmte Bußgeldtatbestände, die so zu fassen sind, dass sie den Normadressaten in die Lage versetzen, den Inhalt der Pflichten klar zu erkennen und ihr Verhalten dementsprechend ausrichten zu können.13 Der in § 19 Abs. 5 AWG enthaltene Blankett-Verweis auf EU-Verordnungen ist zwar nicht als solcher problematisch.14 Wegen der fehlenden Präzision des Art. 6b Russland-VO ist eine fehlende Bestimmtheit jedoch nicht leicht von der Hand zu weisen.15 Auch die Auslegungshinweise der deutschen Behörden führen, da sie unverbindlich sind,16 zu keiner anderen Einschätzung.17 Zugleich kann der Rechtsanwender nicht darauf vertrauen, dass der Bußgeldtatbestand einer gerichtlichen Überprüfung nicht statthalten wird. Es ist daher zu raten, der sanktionsrechtlichen Jedermannspflicht nachzukommen, selbst wenn verfassungsrechtliche Bedenken an der Bußgeldandrohung bestehen.

III. Meldepflicht auch für unternehmensinterne Vorgänge

Werden sanktionsrelevante Vorgänge in einem Unternehmen bemerkt, stellt sich vor dem Hintergrund der Jedermannspflicht die Frage, ob auch diese Sachverhalte den Behörden zu melden sind. Dass Informationen zu Sanktionsverstößen grundsätzlich meldepflichtig sind, kann dabei im Ausgangspunkt kaum angezweifelt werden. Die Auslegungshinweise von BMWE und BAFA sind in dieser Hinsicht eindeutig.18 Zudem sieht Art. 6b Abs. 2 S. 2 Russland-VO gerade den Fall vor, dass gemeldete Informationen im Rahmen laufender strafrechtlicher Ermittlungen oder eines anhängigen Strafverfahrens genutzt werden. Zwar sind in Deutschland mit dem BAFA und der Bundesbank Behörden für die Entgegennahme von Meldungen zuständig, die nicht selbst repressiv tätig werden. Es ist jedoch vorgesehen, dass diese Informationen den Staatsanwaltschaften und den Ordnungsbehörden weitergeleitet werden.19

Allerdings lässt sich dennoch vertreten, dass die Vorschrift unternehmensinterne Vorgänge in bestimmten Fällen nicht erfassen sollte. Eine Einschränkung könnte in Betracht kommen, wenn (1) der Verstoß abgestellt ist, (2) robuste Compliance-Maßnahmen eingeführt wurden und (3) keine bösgläubigen Dritten beteiligt sind. Liegen diese Voraussetzungen vor, lässt sich argumentieren, dass Hinweise zu solchen Vorgängen keine Informationen darstellen, die – dem Wortlaut der Vorschrift folgend – die “Umsetzung” der Russland-VO erleichtern.

Denn versteht man den Begriff der “Umsetzung” (engl. “implementation”) im Sinne der Implementierung der Vorgaben der Russland-VO in der Praxis, ist die unternehmensinterne Umsetzung bereits durch das Abstellen des möglichen Verstoßes und das Ergreifen von Compliance-Maßnahmen abgeschlossen. Für ein weiteres – insbesondere behördliches – Tätigwerden besteht insoweit kein Bedarf. Die Aufdeckung abgeschlossener Sachverhalte gegenüber den Behörden fördert in diesem Fall nicht mehr die Umsetzung der Russland-VO, sondern allenfalls die repressive Pönalisierung von Verstößen.

Die Jedermannspflicht hat jedoch eine präventive Natur. Das BAFA sieht in der Jedermannspflicht daher auch eine Regelung “zur Verhinderung von Sanktionsumgehungen”.20 Zwar sind laut den deutschen Behörden Informationen zu potenziellen Sanktionsverstößen mitteilungspflichtig. Das BAFA nennt in diesem Zusammenhang aber ausdrücklich potenzielle Beschaffungsversuche durch Zwischenhändler und Mittelsleute.21 Das impliziert, dass die Behörden Informationen über russische Akteure und Umgehungsversuche erhalten möchten, um zukünftige, ähnlich gelagerte Fälle verhindern zu können. Das kann beispielsweise dadurch geschehen, dass Ausfuhrgenehmigungen oder Nullbescheide, mit denen das BAFA das Nichteingreifen von außenwirtschaftsrechtlichen Genehmigungspflichten bestätigt, bei Vorgängen unter Beteiligung von derartigen Personen oder Unternehmen versagt.22 Informationen zu Sanktionsverstößen durch EU-ansässige Unternehmen, bei denen mutmaßlich bösgläubige Dritte nicht beteiligt sind, fördern diesen Zweck nicht.

Diese Überlegung wird nochmals dadurch bestätigt, dass das BAFA in seinen Erklärungen zur Jedermannspflicht ausführt, die erhaltenen Informationen flößen “in die behördlichen Risikodatenbanken ein und können Grundlage weiterer nachrichtendienstlicher oder strafrechtlicher Ermittlungsmaßnahmen gegen die russischen Beschaffer und ihre Gehilfen sein”.23 Es geht der Behörde damit um russische Personen und deren Gehilfen, deren sanktionswidriges Verhalten verhindert werden soll. Auch dies spricht dagegen, dass die Jedermannspflicht Fälle erfasst, in denen etwa aufgrund von Arbeitsfehlern oder sonstiger Fahrlässigkeit Sanktionsvorgaben in deutschen Unternehmen nicht eingehalten wurden und an diesen Vorgängen keine russischen Personen oder ihre “Gehilfen” beteiligt sind.

Im Ergebnis lassen sich damit gute Argumente dafür anführen, dass beendete Sanktionsverstöße ohne Beteiligung von mutmaßlich bösgläubigen Dritten nicht gemeldet werden müssen. Derartige Fälle sind durchaus denkbar, z. B. wenn ein Unternehmen ein Produkt irrig als nicht sanktioniert ansieht und an einen gutgläubigen Kunden in Russland liefert. Denkbar ist auch, dass beispielsweise ein Ausführer den Umfang einer Genehmigung versehentlich überschreitet, sodass die zu viel gelieferten Waren unter Verstoß gegen Genehmigungspflichten ausgeführt werden. Auch in diesen Fällen verbleibt allerdings das Risiko, dass eine Ordnungsbehörde eine strengere Auslegung vertritt und in einer unterlassenen Meldung eine Ordnungswidrigkeit sieht.

Im Übrigen wird in vielen Fällen ohnehin nicht auszuschließen sein, dass der Vertragspartner möglicherweise bösgläubig handelte. In diesen Fällen besteht auch bei unternehmensinternen Vorgängen grundsätzlich ein berechtigtes Interesse der zuständigen Behörden daran, informiert zu werden, um sanktionswidrige Beschaffungsvorgänge vorbeugen und Sanktionsumgehungen bekämpfen zu können. Im Ergebnis wird man – von engen Ausnahmen abgesehen – davon ausgehen müssen, dass auch unternehmensinterne Vorgänge, einschließlich bloßer Arbeitsfehler, mitteilungspflichtig sind.

IV. Selbstbelastungsfreiheit als Grenze der Jedermannspflicht

Wird ein potenzieller Sanktionsverstoß gemeldet, werden die relevanten Informationen an die zuständigen Strafverfolgungs- bzw. Ordnungsbehörden weitergeleitet. Denn Verstöße gegen die Russland-VO sind in aller Regel straf- oder bußgeldbewehrt (vgl. §§ 18 Abs. 1, 19 Abs. 1 AWG, § 82 Abs. 1 Nr. 10, Abs. 9 AWV), sodass die erfolgte Meldung ggf. einen Anfangsverdacht begründet.

Allerdings besteht nach den Hinweisen der deutschen Behörden keine Verpflichtung, Informationen weiterzugeben, die das Risiko einer Strafverfolgung gegen den Hinweisgeber oder einen nahen Angehörigen begründen könnten.24 Damit soll der Grundsatz der Selbstbelastungsfreiheit eine ungeschriebene Grenze der Jedermannspflicht darstellen.

Die Selbstbelastungsfreiheit – “nemo tenetur se ipsum accusare” (“niemand ist verpflichtet, sich selbst zu belasten”) – ist grundgesetzlich geschützt25 und einfachgesetzlich etwa für strafrechtlich Beschuldigte in §§ 136 Abs. 1 S. 2, 136a Abs. 4 S. 2, 243 Abs. 4 S. 1 StPO und für Zeugen in § 55 StPO (ggf. i. V. m. § 46 Abs. 1 OWiG) verankert. Anerkannt ist zudem, dass sie nicht nur im Strafprozessrecht Bedeutung haben kann. Mit Blick auf Auskunftspflichten hat etwa der EGMR bestätigt, dass niemand zur Erteilung von Auskünften gezwungen werden kann, wenn dies zu einer Verkürzung des Schweigerechts führen würde.26 Dies führt allerdings nicht automatisch dazu, dass eine Auskunftspflicht aus verfassungsrechtlichen Gründen begrenzt werden muss. Vielmehr können Meldepflichten einen begründeten Eingriff in die Selbstbelastungsfreiheit darstellen. In diesem Fall gebietet die Interessenabwägung aber in der Regel, dass entsprechende Aussagen nicht in einem Straf- oder Bußgeldverfahren gegen den Aussagenden verwendet werden können.27 Eine gesetzliche Klarstellung, dass die Anwendbarkeit der Jedermannspflicht durch die Selbstbelastungsfreiheit tatsächlich eingeschränkt wird, wäre daher wünschenswert.

Geht man von dem generellen Bestehen eines Schweigerechts aus, ist sein Anwendungsbereich bei unternehmensinternen Vorgängen differenziert zu betrachten, je nachdem, ob es um Mitarbeiter (dazu unter IV. 1.), Mitglieder der Unternehmensführung (dazu unter IV. 2.), oder dem Unternehmen selbst (dazu unter IV. 3.) geht.

1. Mitteilungspflicht von Mitarbeitern

Mitarbeiter unterliegen, sofern sie Kenntnis von sanktionsrelevanten Vorgängen erlangen, grundsätzlich der Jedermannspflicht. Dies kann dazu führen, dass sie verpflichtet sind, unternehmensinterne Verstöße zu melden, auch wenn diese Meldung straf- oder bußgeldrechtliche Implikationen für ihre Kollegen und/oder den eigenen Arbeitgeber beinhaltet. Arbeitsrechtliche Treuepflichten begründen insoweit keine Ausnahme von der sanktionsrechtlichen Meldepflicht.

Allerdings findet nach Ansicht der deutschen Behörden diese Pflicht dort ihre Grenze, wo sich der Betroffene selbst dem Risiko der Strafverfolgung aussetzen würde. Dies kann für Mitarbeiter aus operativen Bereichen gelten, die beispielsweise einen sanktionierten Kaufvertrag abgeschlossen oder eine verbotene Dienstleistung erbracht haben. Auch Mitarbeiter aus der Compliance-Abteilung, die etwa den fraglichen Vorgängen rechtsfehlerhaft freigegeben oder ihn pflicht- bzw. sanktionswidrig nicht verhindert haben, könnten sich an Sanktionsverstößen beteiligt haben.28 In diesen Fällen der persönlichen Mitwirkung an kritischen Vorgängen ist eine Berufung auf die Selbstbelastungsfreiheit möglich.

Verfügen Mitarbeiter über sanktionsrechtlich relevante Informationen dagegen aufgrund einer zufälligen Mitwisserschaft oder einer faktischen Nähe zum Geschehen, ohne dass sie selbst an Vorgängen beteiligt waren, greift die Selbstbelastungsfreiheit grundsätzlich nicht. Denn in diesen Fällen liegt keine Beteiligung als Täter oder Teilnehmer an der fraglichen Tat vor, sodass das Risiko einer Strafverfolgung oder eines Bußgeldverfahrens nicht besteht. Dasselbe gilt für Mitarbeiter, die etwa im Rahmen interner Ermittlungen sanktionsrechtlich relevante Vorgänge aufdecken. Da ermittelnde Mitarbeiter in aller Regel erst dann tätig werden, wenn der sanktionskritische Vorgang bereits abgeschlossen ist, kommt die Selbstbelastungsfreiheit insoweit nicht zum Zuge.

2. Mitteilungspflicht von Mitgliedern der Unternehmensführung

Vorstandsmitglieder einer AG (§ 78 AktG), Geschäftsführer einer GmbH (§ 35 GmbHG) oder Gesellschafter einer OHG (§ 124 HGB) sind verpflichtet, die Rechtmäßigkeit ihres unternehmerischen Handelns sicherzustellen (sog. Legalitätspflicht). Diese Pflicht folgt z. B. aus §§ 76 Abs. 1, 93 Abs. 1 S. 1 AktG oder § 43 Abs. 1 GmbHG. § 130 OWiG sieht zudem eine Haftung für die Verletzung von Aufsichtspflichten vor, die nur ordnungsgemäß erfüllt werden können, wenn hinreichende Maßnahmen ergriffen werden, um Zuwiderhandlungen gegen gesetzliche Pflichten zu verhindern. Hieraus ergibt sich folglich auch eine grundsätzliche Pflicht, möglicherweise erfolgte Gesetzesverstöße aufzuklären und Abhilfe zu leisten.29

Sofern sanktionsrechtlich relevante Vorgänge im Unternehmen festgestellt werden, können zukünftige Verstöße gleicher Art im Regelfall nur effektiv verhindert werden, wenn die Fehlerquelle ermittelt wird und zielgerichtete Gegenmaßnahmen ergriffen werden.30 Im Zuge der eigenen Pflichterfüllung werden Vorstände und Geschäftsführer daher zwangsläufig Kenntnis von unternehmensinternen Sanktionsverstößen erlangen. Die Mitteilungspflicht nach Art. 6b Russland-VO greift auch in diesen Fällen im Grundsatz ein.

Allerdings können Unternehmensverantwortliche ggf. selbst für Sanktionsverstöße persönlich haftbar gemacht werden, etwa wenn ihnen ein Organisationsverschulden zu Last gelegt werden kann. Das gilt im Außenwirtschaftsverkehr insbesondere für den Ausfuhrverantwortlichen.31 Dadurch können auch seine Mitteilungspflichten mit der Selbstbelastungsfreiheit kollidieren, sodass die Mitteilungspflicht zurücktritt.

3. Mitteilungspflicht des Unternehmens selbst

Die Jedermannspflicht betrifft nicht nur natürliche, sondern auch juristische Personen und andere Organisationen und Einrichtungen. Auch Unternehmen sind also grundsätzlich verpflichtet, sanktionsrechtlich relevante Vorgänge im eigenen Betrieb offenzulegen. Zwar kennt das deutsche Recht kein Unternehmensstrafrecht. Nach § 30 OWiG kann allerdings auch gegen juristische Personen und Personenvereinigungen ein Bußgeld verhängt werden, wenn eine Person in leitender Stellung eine Ordnungswidrigkeit oder Straftat – einschließlich in Form von Verstößen gegen die Russland-VO – begeht. Insofern kann eine Meldung durch ein Unternehmen ebenfalls dazu führen, dass es sich der Gefahr eines Bußgeldverfahrens aussetzt. Daher stellt sich auch bei Unternehmen die Frage, ob sie sich auf die Selbstbelastungsfreiheit berufen können.

Sowohl auf deutscher als auch europäischer Ebene ist strittig, ob eine Berufung von Unternehmen auf den nemo tenetur-Grundsatz zulässig ist. Während der EuGH und der EGMR bisher nicht eindeutig Stellung in dieser Thematik bezogen haben,32 hat das BVerfG die Anwendbarkeit verneint. Zwar leitet es das Recht, sich nicht selbst einer Straftat zu bezichtigen, sowohl aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Recht auf ein faires Verfahren (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG) als auch dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) ab.33 Die Selbstbelastungsfreiheit diene aber dem Schutz der Menschenwürde und sei deshalb nach Art. 19 Abs. 3 GG nicht auf juristische Personen anwendbar.34 Dies wird von vielen kritisiert.35

Unabhängig von einer verfassungsrechtlichen Geltung hat ein Unternehmen im Rahmen eines Ermittlungs- bzw. Strafverfahrens gegen dessen Vertreter, an dem das Unternehmen gem. § 30 Abs. 4 OWiG beteiligt wird, als Nebenbeteiligter ein einfachgesetzliches Schweigerecht. Das folgt aus § 444 Abs. 2 S. 2 i. V. m. §§ 426 Abs. 2, 163a Abs. 3 S. 2, 136 Abs. 1 S. 2 StPO im Ermittlungs- bzw. aus §§ 427 Abs. 1 S. 1, 243 Abs. 4 S. 1 StPO im Hauptverfahren.36 Im Bußgeldverfahren sowie im selbständigen Verfahren fehlen entsprechende Regelungen. Es spricht aber viel dafür, die Beschuldigtenrechte unabhängig von der Verfahrensart analog auch auf juristische Personen anzuwenden.37

Nimmt man dies an, könnte auch die Geltung der Jedermannspflicht für Unternehmen entsprechend eingeschränkt werden. Dafür spricht zudem, dass andernfalls Unternehmen entmutigt werden könnten, möglicherweise begangene Sanktionsverstöße proaktiv aufzudecken, um gar nicht erst in den Anwendungsbereich der Meldepflicht zu geraten. Ein etwa im Vergaberecht vorgesehenes Instrument der Selbstreinigung (§ 125 GWB) oder eine Möglichkeit der strafbefreienden Selbstanzeige (§ 22 Abs. 4 AWG) besteht als Ausweg aus diesem Interessenkonflikt im Übrigen nicht. Art. 6b Abs. 1 Buchst. a Russland-VO würde damit zur Offenlegung gegenüber den Behörden verpflichten und damit Strafen bzw. Bußgelder für an Sanktionsverstößen beteiligte Mitarbeiter in Kauf nehmen müssen.

Andererseits würde eine unterlassene Mitteilung im Sinne der Jedermannspflicht dazu führen, dass Mitarbeiter, die – ohne beteiligt gewesen zu sein – Kenntnis von Sanktionsverstößen erlangen, ihrerseits wegen eines Verstoßes gegen die Jedermannspflicht ordnungswidrig handeln. Der daraus folgende Interessenkonflikt zwischen wirksamer Umsetzung des Sanktionsrechts, Selbstkorrektur im Außenwirtschaftsverkehr und Mitarbeiterschutz ist misslich, da eine robuste Compliance-Politik in Unternehmen wohl eines der wichtigsten Mittel zur praktischen Umsetzung der EU-Sanktionen darstellt. Daher wäre auch deshalb eine gesetzliche Einschränkung der Reichweite der Jedermannspflicht erwägenswert.

V. Anwaltsprivileg nicht auf unternehmensinterne Informationen übertragbar

Wie gesehen, sind jedenfalls Mitarbeiter, die nur zufällig oder im Nachhinein von Sanktionsverstößen in ihrem Unternehmen erfahren haben, nicht schweigeberechtigt und haben daher gemäß der Jedermannspflicht die zuständigen Behörden zu informieren. Die ungeschriebene Ausnahme der Selbstbelastungsfreiheit ist zwar nicht die einzige Einschränkung der Jedermannspflicht. Art. 6b Abs. 1 und Abs. 1a Russland-VO nehmen vertrauliche Informationen aus einem Mandatsverhältnis von Rechtsanwälten sowie sonstigen zertifizierten Fachleuten im Rahmen von Gerichtsverfahren aus dem Anwendungsbereich der Meldepflicht heraus. Diese Ausnahme ist allerdings eng zu verstehen und kann aus den nachstehenden Gründen nicht dazu beitragen, den beschriebenen Interessenkonflikt bei Sanktionsverstößen aufzulösen.

Steht ein Unternehmen in einem Beratungsverhältnis mit einem Rechtsanwalt, ist der Rechtsanwalt nach Art. 6b Abs. 1 Russland-VO nicht verpflichtet, Informationen zu sanktionsrechtlich relevanten Vorgängen offenzulegen. Im Gegenteil: Im Falle einer Offenlegung verletzt er seine Verschwiegenheitspflicht (§ 43a Abs. 2 BRAO) und macht sich ggf. strafbar (vgl. § 203 StGB). Grund für diese, auf Art. 7 GRCh beruhende Privilegierung ist der Schutz der unabhängigen Rechtsberatung, welcher wesentlicher Bestandteil eines fairen Verfahrens ist, und die Vorstellung von der Funktion des Anwalts als Mitgestalter der Rechtspflegebetrachtet wird.38

Der EuGH hat den Schutz der Vertraulichkeit anwaltlicher Kommunikation unter zwei Voraussetzungen bejaht, namentlich wenn die Kommunikation einen Bezug zur Ausübung von Verteidigungsrechten hat und wenn sie mit einem unabhängigen, externen Anwalt erfolgt.39 Die Ausnahme bezieht sich damit nur auf externe Rechtsanwälte. Für Syndikusrechtsanwälte, die in einem Anstellungsverhältnis zu ihrem Unternehmen stehen, hat der EuGH eine Anwendung des Schutzes der Vertraulichkeit der Kommunikation ausdrücklich abgelehnt.40

Das ist nicht ohne Kritik geblieben.41 Es ließen sich in der Tat Argumente für eine entsprechende Anwendung der Ausnahme auf den Fall finden, dass Syndikusrechtsanwälte im Rahmen von internen Investigationen Informationen zu Sanktionsverstößen ihres Unternehmens aufdecken. So übernehmen Syndikusrechtsanwälte häufig dieselben oder jedenfalls vergleichbare Funktionen wie externe Anwälte. Auch im nationalen Recht sind sie einander gleichgestellt. So dienen sie beide nach § 1 BRAO der Rechtspflege und der Umsetzung nationalen sowie europäischen Rechts. Darüber hinaus sind sie als operative Mitarbeiter, die intern Auskunftspflichten und Loyalitätsbindungen gegenüber dem Unternehmen haben, besonders schutzwürdig. Wegen der persönlichen Identifizierung mit dem Unternehmen kann auch zwischen ihnen ein besonderes Vertrauensverhältnis entstehen. Zudem könnte bei einer fehlenden Privilegierung der Anreiz für eine Eigenkontrolle von Unternehmen gemindert werden, weil interne Ermittlungs- und Aufklärungsprozesse ohne Vertraulichkeitsschutz erschwert werden könnten.

Dem muss jedoch entgegengehalten werden, dass die beteiligten Syndikusrechtsanwälte als Arbeitnehmer Weisungen des Arbeitgebers unterliegen und sich persönlich mit dem Unternehmen identifizieren. Es fehlt damit an der erforderlichen strukturellen Unabhängigkeit, die den besonderen Schutz des Art. 7 GrCH begründet. Außerdem sind Ausnahmeregelungen grundsätzlich eng auszulegen. Eine Analogiebildung zu Ausnahmen zu sanktionsrechtlichen Verboten oder Pflichten ist daher höchst unüblich. Auch lässt sich ein Umkehrschluss aus anderen Sanktionsverordnungen ziehen, die weitere Ausnahmen von der Mitteilungspflicht vorsehen. Beispielsweise gilt die Hinweispflicht aus Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 765/2006 unbeschadet der bestehenden Vorschriften über die Anzeigepflicht, die Vertraulichkeit und das Berufsgeheimnis, was deutlich weiter reicht als die auf Anwaltskorrespondenz beschränkte Ausnahme des Art. 6b Russland-VO. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass der Rat der EU im Rahmen von Art. 6b Russland-VO nur sehr begrenzt Ausnahmen zulassen wollte,42 es mithin für eine Analogie schon einer planwidrigen Regelungsrücke fehlt.

Ohne Eingriff durch den Unionsgesetzgeber ist eine Ausdehnung des Anwaltsprivilegs auf Syndikusrechtsanwälte oder andere unternehmensnahe Anwälte in Compliance- und Investigation-Teams daher nicht überzeugend herleitbar.

VI. Handlungsempfehlungen

Nach diesen dogmatischen Überlegungen stellt sich die Frage nach praktischen Handlungsoptionen. Die Jedermannspflicht führt bei einem unternehmensintern aufgedeckten Sanktionsverstoß aufgrund ihres weiten Anwendungsbereichs in der Regel faktisch zu einer Pflicht zur “Selbstanzeige” von betroffenen Unternehmen. Selbst wenn man annehmen würde, das Unternehmen könne sich insoweit auf die Selbstbelastungsfreiheit berufen, würde eine unterlassene Meldung dazu führen, dass Mitarbeiter, die selbst nicht an den fraglichen Vorgängen beteiligt waren, in einen Interessenkonflikt geraten: Um nicht selbst gegen die Jedermannspflicht zu verstoßen, müssten sie die Vorgänge dem BAFA bzw. der Bundesbank offenlegen und sich so gegen ihren eigenen Arbeitgeber stellen. Im Rahmen der Fürsorgepflichten sollte ein Arbeitgeber daher, schon um Bußgeldrisiken für seine Arbeitnehmer zu vermeiden, die fragliche Meldung – auch im Namen seiner Mitarbeiter – selbst vornehmen.

In diesem Fall ist zu empfehlen, zeitgleich mit einer Mitteilung an das BAFA bzw. die Bundesbank auch eine Offenlegung gegenüber der zuständigen Staatsanwaltschaft bzw. des zuständigen Hauptzollamts zu übermitteln. Zwar sind diese Art von Offenlegungen von etwaigen Sanktionsverstößen nicht strafbefreiend – die Selbstanzeigeregelung des § 22 Abs. 4 AWG greift nicht im Falle von vorsätzlichen oder fahrlässigen Sanktionsverstößen. Auch wenn die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht (§ 47 Abs. 1 OWiG i. V. m. § 22 Abs. 4 S. 3 AWG), wird eine transparente Offenlegung in der Praxis aber regelmäßig positiv berücksichtigt (vgl. auch Art. 8 Abs. 1 S. 2 Russland-VO). Durch eine Selbstanzeige zeigt das Unternehmen proaktiv gegenüber den Behörden und den eigenen Mitarbeitern, dass es Sanktionsverstöße ernst nimmt. Dabei kann es die fraglichen Vorgänge direkt gegenüber der Behörde einordnen und rechtlich bewerten. Sicherheitshalber sollte auch diese Meldung im Namen der beteiligten Mitarbeiter und Mitglieder der Unternehmensführung abgegeben werden (ohne dass diese jedoch explizit genannt werden müssen).

Im Falle eines weniger umsichtigen Arbeitgebers ergibt sich für Mitarbeiter das Dilemma, dass sie als Hinweisgeber keinen Schutz genießen. Zwar erhalten Whistle-Blower nach § 15 SanktDG für Meldungen im Zusammenhang mit Finanzsanktionen Schutz, indem ihre Identität grundsätzlich anonym gehalten wird und sie etwa vor Schadensersatzansprüchen geschützt werden. Diese Regeln sind allerdings nicht auf andere Sanktionen und namentlich nicht auf diejenigen Maßnahmen der Russland-VO anwendbar. Denn die in § 15 SanktDG geregelten Meldungen betreffen solche an die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung im Rahmen ihrer eigenen, auf Finanzsanktionen beschränkte Zuständigkeit (vgl. § 1 SanktDG).43 Dagegen sind Meldungen im Rahmen der Jedermannspflicht gerade an das BAFA bzw. die Bundesbank vorzunehmen. Die allgemeinen Vorschriften des HinSchG kommen ebenso wenig zur Anwendung, da Schutz nur bei Meldung an eine nach dem HinSchG zuständige Meldestelle gewährt wird (vgl. § 33 Abs. 1 Nr. 1 HinSchG). Damit besteht etwa das Risiko, dass sich personenbezogene Daten zu abgegebenen Meldungen ohne Anonymisierung in einer späteren Ermittlungsakte finden lassen.

Um das zu vermeiden, käme für Arbeitnehmer in der Praxis nur die Option in Betracht, eine Meldung anonym abzugeben und für sich zu dokumentieren, die Meldung innerhalb der Zwei-Wochen-Frist abgegeben zu haben. Behörden wird damit zwar die Möglichkeit von Rückfragen genommen. Die Kooperationspflicht des Art. 6b Abs. 1 Buchst. b Russland-VO ist allerdings bislang nicht straf- oder bußgeldbewehrt. Wenn Nachteile vermutet werden, kann Betroffenen daher nur die Flucht in die Anonymität empfohlen werden. Dem Interesse an sachdienlichen Informationen ist damit freilich nicht in optimaler Weise entsprochen.

VII. Fazit

Aus dem Vorstehenden lassen sich die folgenden Thesen als Fazit ziehen:

1. Art. 6b Russland-VO etabliert eine weit gefasste Mitteilungspflicht, von der Unternehmen und ihre Mitarbeiter gleichermaßen betroffen sind. Der Wortlaut ist hierbei vage gefasst. Sowohl der Beginn der zweiwöchigen Frist, in der die Mitteilung zu erfolgen hat, als auch die Reichweite der meldepflichtigen Sachverhalte erscheint unklar. Die Bestimmtheit der Bußgeldandrohung, die bei Verstoß gegen die Meldepflicht gelten soll, begegnet vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlichen Bedenken.

2. Aufgrund des weiten Wortlauts zählen zu den meldepflichtigen Vorgängen grundsätzlich auch (mögliche) Sanktionsverstöße, die unternehmensintern aufgedeckt werden. Da Sinn und Zweck der Jedermannspflicht die Prävention zukünftiger Sanktionsverstöße bzw. Umgehungen ist, lässt sich aber argumentieren, dass Verstöße im Einzelfall nicht meldepflichtig sein können. Das kommt dann in Betracht, wenn der Sanktionsverstoß abgestellt wurde, robuste Compliance-Maßnahmen zur Verhinderung ähnlicher Verstöße ergriffen werden und kein mutmaßlich bösgläubiger Dritter beteiligt ist. Auch in diesem Fall verbleibt allerdings das Risiko einer strengeren Auslegung durch die Ordnungsbehörden.

3. Da die Jedermannspflicht im Falle unternehmensinterner Sanktionsverstöße zu einer Meldepflicht führt, steht sie in einem Konflikt zu dem Grundsatz der Selbstbelastungsfreiheit. Direkt an sanktionsrelevanten Vorgängen beteiligte Mitarbeiter, einschließlich solche aus Compliance-Abteilungen, sowie Mitglieder der Unternehmensführung mit außenwirtschaftsrechtlicher Verantwortung können sich insoweit auf ihr Schweigerecht berufen und müssen die Vorgänge nicht melden. Inwieweit Unternehmen selbst ein Schweigerecht zukommt, ist allerdings nicht abschließend geklärt. Darüber hinaus steht jedenfalls anderen Mitarbeitern, die nur zufällig oder im Nachhinein von den Vorgängen Kenntnis erlangen, ein Schweigerecht nicht zu.

4. Sofern es sich bei “Mitwissern” um Syndikusrechtsanwälte handelt, ist die Privilegierung von Rechtsanwaltskorrespondenz allerdings nicht überzeugend übertragbar.

5. Zur Vermeidung von Bußgeldrisiken einzelner Mitarbeiter bei einer ausbleibenden Meldung scheint es der rechtssicherste Weg für ein Unternehmen zu sein, Sanktionsverstöße im eigenen Betrieb – auch im Namen der Mitarbeiter und Unternehmensführung – zu melden. Zugleich sollte eine Offenlegung gegenüber den Strafverfolgungs- bzw. Ordnungsbehörden erfolgen, um größtmögliche Transparenz zu schaffen.

6. Kommt ein Arbeitgeber der Jedermannspflicht nicht nach, kann es für den einzelnen Mitarbeiter zu einem weiteren Interessenkonflikt kommen. Meldet der den Vorgang, handelt er gegen die subjektiven Interessen seines Arbeitgebers; meldet er den Vorgang nicht, begeht er möglicherwiese eine Ordnungswidrigkeit. Hierbei kommt es zu einem weiteren Dilemma, da derzeit kein Hinweisgeberschutz besteht. Dieses gesetzgeberische Versäumnis ist bedauerlich. Ohne wirksamen Schutz von Hinweisgeber besteht das Risiko, dass Mitarbeiter Meldungen unterlassen aus Angst vor Haftungs- bzw. arbeitsrechtlichen Konsequenzen. Will der Betroffene eine Meldung abgeben und negative Folgen vermeiden, empfiehlt sich daher eine Meldung in anonymer Form. Die rechtzeitige Meldung sollte von dem Meldepflichtigen für sich gut dokumentiert werden.

7. Die Jedermannspflicht erscheint insgesamt mit Blick auf Vorgänge in EU-Unternehmen als wenig gut durchdacht. Um effektiv zu sein, sollte entweder der Anwendungsbereich eingeschränkt und/oder der Hinweisgeberschutz ausgebaut wird, sodass Rechtsunsicherheiten nicht mehr den Zweck der Hinweispflicht unterminieren und unauflösliche Interessenkonflikte hervorrufen.