Streikrecht: Arbeitsverweigerung des Gesetzgebers

Das Arbeitskampfrecht bedarf einer höheren Transparenz.

“Alle Räder stehen still, wenn dein starker Arm es will”, heißt es im Bundeslied des Allgemeinen Deutschen Arbeitervereins, aus dem später die SPD hervorging. Dass das manchmal wörtlich zu nehmen ist, zeigten jüngst die Arbeitsniederlegungen im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Über die Rechtmäßigkeit solcher Kampfmaßnahmen wird immer wieder heftig gestritten. Arbeitnehmer, Schüler und viele andere, die auf diese Transportmittel angewiesen sind, werden durch diese Kampfmaßnahmen in erhebliche Schwierigkeiten gebracht. Es ist höchste Zeit, dass der Gesetzgeber aktiv wird.

Art. 9 Abs. 3 GG schützt alle koalitionsspezifischen Verhaltensweisen. Dazu gehören insbesondere der Abschluss von Tarifverträgen, deren Bestand und Anwendung sowie Arbeitskampfmaßnahmen (BVerfG, 11.7.2017 – 1 BvR 1571/15 u. a., BB 2017, 1789). Die Koalitionsfreiheit bedarf, wie das BVerfG betont, jedoch “von vornherein der gesetzlichen Ausgestaltung” (BVerfG, 20.10.1981 – 1 BvR 404/78, BVerfGE 58, 233). “Der Gesetzgeber ist berufen, die Tragweite der Koalitionsfreiheit dadurch zu bestimmen, daß er die Befugnisse der Koalitionen im Einzelnen gestaltet und näher regelt” (BVerfG, a. a. O.).

Diesem Verfassungsauftrag ist der Gesetzgeber bislang nicht nachgekommen. Er hat zwar in § 11 Abs. 5 AÜG Bestimmungen zum Einsatz von Leiharbeitnehmern während eines Arbeitskampfs geschaffen. Damit hat er die Abwehrmöglichkeiten der Arbeitgeber eingeschränkt. Gesetzliche Regelungen zur Zulässigkeit und Durchführung von Arbeitskämpfen sucht man aber noch immer vergebens. Auf all das wurde bereits 2024 im #EFAR hingewiesen (Verf., #EFAR v. 16.3.2024).

Besonders problematisch ist das im Bereich der Daseinsvorsorge. Gemeint sind damit Güter und Dienstleistungen, auf die Menschen existenziell angewiesen sind. Dazu gehören neben der Versorgung mit Strom, Gas und Wasser unter anderem Abwasser- und Abfallbeseitigung, Gesundheitsdienste wie Krankenhäuser sowie öffentliche Verkehrsbetriebe.

Sinn eines Streiks ist es, durch das Vorenthalten der Arbeitskraft Druck auf den Kampfgegner auszuüben. Dieser Druck wird (normalerweise) durch diejenigen Schäden bewirkt, die dem Arbeitgeber dadurch entstehen, dass er die vorenthaltene Arbeitskraft nicht unter Fortführung des Betriebs wirtschaftlich nutzen kann (BAG, 30.3.1982 – 1 AZR 265/80, BB 1983, 766). Im Bereich der Daseinsvorsorge ist das anders.

Hier wird der Druck auf diejenigen ausgeübt, die auf die Güter und Dienstleistungen angewiesen sind. “Behinderte oder alte Menschen, die beim S-Bahn-Streik nicht zum Arzt gelangen, nicht einkaufen können – sie zahlen die Zeche für die Tarifdurchsetzung genauso wie Pendler, die zu spät zur Arbeit kommen”, schrieb Rieble dazu bereits 2012 in der Legal Tribune Online. Die so Betroffenen können das Kampfgeschehen aber weder durch Gegenmaßnahmen noch auf dem Verhandlungsweg beeinflussen. Zudem befinden sich Einrichtungen der Daseinsvorsorge häufig in öffentlicher Hand. Streikbedingte Kosten trägt hier der Steuerzahler (Verf., a. a. O.).

Das bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber das Streikrecht im Vergleich zu der bislang durch Richterrecht geprägten Situation einschränken muss oder es in bestimmten Bereichen gar abschaffen darf – auch nicht unter Berufung auf das in der (rechts-)politischen Diskussion gerne angeführte Gemeinwohl. Das darf durch Arbeitskämpfe zwar “nicht offensichtlich verletzt werden” (BAG, 21.4.1971 – GS 1/68, BB 1971, 701). Die Koalitionsfreiheit ist nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben indes “für jedermann und für alle Berufe gewährleistet”. Und das ist gut so!

Das Arbeitskampfrecht bedarf aber einer höheren Transparenz. Die kann der Gesetzgeber schaffen. Die Tarifvertragsparteien können ihr Vorgehen dann an diesen Regelungen ausrichten. Die Bürger können sich darauf dann besser einstellen.

An Vorschlägen aus der Wissenschaft mangelt es nicht (dazu bereits Verf., a. a. O.). Schon 1989 haben Birk, Konzen, Löwisch, Raiser und Seiter einen Entwurf für ein “Gesetz zur Regelung kollektiver Arbeitskonflikte” erarbeitet. Er baut auf der Rechtsprechung des BAG auf und versteht sich als “Kodifikation mit begrenzter Sachreform” (S. 30). Ziel des Entwurfs ist “ein freiheitliches, auf paritätischen Interessenausgleich ausgerichtetes Arbeitskampfsystem”. “Tarifvertragliche Regelungen und Kompromisse sollen gefördert werden und der Arbeitskampf demgegenüber die Ausnahme bleiben.” “Das Verhalten der Tarifvertragsparteien soll bereits im Vorfeld des Arbeitskampfs gesteuert werden.” (S. 30/31).

In der juristischen Literatur haben die Vorschläge viel Zustimmung gefunden, der Gesetzgeber hat sie aber ignoriert. Ebenso erging es dem 2012 von Franzen, Thüsing und Waldhoff vorgelegten “Entwurf eines Gesetz(es) zur Regelung kollektiver Arbeitskonflikte in der Daseinsvorsorge”. Es hatte sich zum Ziel gesetzt, transparente Prozesse zu etablieren, um damit auch die Kollateralschäden von Arbeitskämpfen zu mildern. Und es gibt etliche weitere Vorschläge.

Dass sich der Gesetzgeber beharrlich weigert, seiner Pflicht nachzukommen, liegt allein an der Angst vor einem Konflikt mit Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. “Ein demokratisch vom ganzen Volk legitimierter Gesetzgeber darf sich seiner Pflicht zur optimalen, gemeinwohlorientierten Regelung des Arbeitskampfs” indes “nicht unter Hinweis auf den Widerstand der betroffenen Interessenverbände entziehen”. Darauf haben bereits Birk, Konzen, Löwisch, Raiser und Seiter in der Begründung zu ihrem Entwurf hingewiesen (S. 30). Insofern ist es wohlfeil, wenn in der gewerkschaftsnahen Literatur eine “praktisch-politische Unmöglichkeit, die Materie ‘Arbeitskampfrecht’ zu kodifizieren” angeführt wird (Däubler, Arbeitskampfrecht, 4. Aufl. 2018, § 9, Rn. 49). “Der immer wieder strapazierte Vorbehalt des Machbaren hat”, wie Birk, Konzen, Löwisch, Raiser und Seiter zutreffend ausführen(S. 30), “verfassungsrechtlich keinen Begründungswert. Er entpuppt sich politisch als Ausrede. Der Rechtsstaat darf nicht vor der Macht organisierter Interessen kapitulieren.”

Prof. Dr. Arnd Diringer lehrt an der Hochschule Ludwigsburg und ist Leiter der Forschungsstelle für Arbeitsrecht. Er ist u. a. Gründungsbeirat im Bundesverband der Arbeitsrechtler in Unternehmen (BVAU e. V.), Mitinitiator des “Expertenforum Arbeitsrecht” (#EFAR) und Mitherausgeber der Zeitschrift “Weiterdenken”, dem neuen liberalen Diskussionsforum.