Fleischwirtschaft 3 vom 17.03.2026 Seite 12,13
Behördenkontrollen rechtlich einordnen
Kontrollen dürfen nur im Rahmen des gesetzlich Zulässigen und der Verhältnismäßigkeit erfolgen
Seit die Lebensmittelsicherheitskultur verbindlicher Bestandteil des EU-Hygienerechts ist, gewinnt ein Aspekt an Bedeutung, der weit ĂĽber Checklisten und HACCP hinausgeht: das tägliche Verhalten und Bewusstsein aller Beschäftigten. Der neue Ansatz fordert Unternehmen heraus, FĂĽhrung, Kommunikation und Verantwortung stärker in den Mittelpunkt moderner Lebensmittelsicherheit zu stellen.Â
Mit der Überarbeitung des Codex-Alimentarius-Standards zur Lebensmittelhygiene (CXC 1-1969) wurde 2020 das Konzept der Lebensmittelsicherheitskultur (Food Safety Culture, FSC) erstmals global und im EU-Hygienerecht als verbindlicher Grundsatz etabliert durch die VO (EU) 2021/382 im Anhang II Kapital XIa der VO (EG) Nr. 852/2004. Im Vordergrund steht nicht mehr allein die Einhaltung von Hygienekonzepten und Dokumentationspflichten, sondern insbesondere die aktive Führung, Sensibilisierung und Förderung eines gemeinsamen Verantwortungsbewusstseins in allen Ebenen des Unternehmens. Für die betriebliche und behördliche Umsetzung ist die Bekanntmachung der Kommission (2022/C 355/01), die als Leitfaden allgemeine und sektorübergreifende Vorgaben zur Risikobewertung, Gestaltung und Prüfung von Lebensmittelsicherheitsmanagementsystemen (FSMS) gibt, relevant. Dieser Leitfaden ist zwar nicht rechtsverbindlich, hat laut Kommission aber erhebliches Gewicht für Behörden und Unternehmen als gemeinsame Auslegungsgrundlage.
Pflichten seitens des Lebensmittelunternehmers
Die zentrale Pflicht des Lebensmittelunternehmers besteht darin, eine angemessene Lebensmittelsicherheitskultur einzufĂĽhren, aufrechtzuerhalten und nachzuweisen. Die nachstehenden Anforderungen sind zu erfĂĽllen:
— eine aktive Führungs- und Vorbildrolle mit Einbeziehung aller Beschäftigten in relevante Verfahren,
— gezielte Sensibilisierung und regelmäßige Schulung zur Lebensmittelsicherheit und -hygiene,
— offene und verständliche Kommunikation (auch zu Abweichungen und Erwartungen),
— Sicherstellung ausreichender Ressourcen für die Umsetzung wirksamer Hygienemaßnahmen.
Die Betriebsleitung trägt die Lebensmittelsicherheitskultur aktiv. Sie ist unter anderem zu Folgendem verpflichtet:
— sicherzustellen, dass die Aufgaben und Zuständigkeiten innerhalb jedes Tätigkeitsbereichs des Lebensmittelunternehmens klar kommuniziert werden,
— die Integrität des Lebensmittelhygienesystems bei der Planung und Umsetzung von Änderungen zu wahren,
— sich zu vergewissern, dass Kontrollen rechtzeitig und effizient durchgeführt werden und die Dokumentation auf dem neuesten Stand ist,
— sicherzustellen, dass das Personal angemessen geschult und beaufsichtigt wird,
— zu gewährleisten, dass die einschlägigen regulatorischen Anforderungen erfüllt werden,
— eine kontinuierliche Verbesserung des Managementsystems des Unternehmens für die Lebensmittelsicherheit zu fördern, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Entwicklungen in den Bereichen Wissenschaft, Technologie und bewährte Verfahren.
Seit der Kodifizierung der Lebensmittelsicherheitskultur im europäischen Hygienerecht ist klar, dass Lebensmittelsicherheit nicht allein eine Frage von Hygienekonzepten und Dokumentation, sondern eine Führungsaufgabe und Teil der Unternehmenskultur ist. Die Lebensmittelsicherheitskultur verlangt sichtbares Engagement aller Beteiligten, insbesondere der Leitung, durch eine offene Kommunikation, regelmäßige Schulungen und die Förderung einer Lernkultur im Umgang mit Fehlern.
Behördliche Überprüfung und Prüfinstrumente
Für die betriebliche und behördliche Umsetzung ist die Bekanntmachung der Kommission (2022/C 355/01) relevant. Die Kommissionsbekanntmachung zeigt Behörden auf, wie die Prüfung der Lebensmittelsicherheitskultur methodisch und risikoorientiert durchgeführt werden kann. In Anhang III, Abschnitt 8 werden die Prüfmethoden, Schwerpunktsetzung und die Flexibilität – etwa bezüglich Dokumentationsformen oder Nachweisarten – vorgegeben. Zu den empfohlenen Prüfinstrumenten/Methoden gehören:
— strukturierte Checklisten sowie Fragebögen für Mitarbeitende und Führungskräfte,
— direkte Interviews (z. B. zu Hygiene und Verantwortlichkeiten),
— beobachtende Prüfungen im Betrieb (Prozessbeobachtung, Mitarbeiterschulung),
— Einsicht in die Durchführung von vom Personal absolvierten Schulungen, Kontrolle der Dokumentation des Informationsflusses und des Feedbacks zwischen Mitarbeitern, Analysen von Kennzahlen und Lessons Learned,
— Validierung von subjektiven Eindrücken durch objektive Daten wie interne Auditberichte, mikrobiologische Kontrollen, Schulungsdokumentation oder Korrekturmaßnahmen.
Die Bekanntmachung widmet der Bedeutung von Schulungen ein eigenes Kapitel. Sie stellt klar, dass für alle Beschäftigten regelmäßig, aufgabenbezogen und praxisnah Schulungen durchgeführt werden müssen. Hinsichtlich des Nachweises wird die gezielte Kontrolle der Verständnistiefe (“Wirksamkeit der Schulung“) gefordert, differenziert nach Zielgruppe und Unternehmensgröße. Formelle Schulungszertifikate sind weniger entscheidend als die nachgewiesene praktische Wirksamkeit der vermittelten Inhalte. Die Bekanntmachung der Kommission (2022/C 355/01) ist somit eine Art Brücke zwischen abstraktem Rechtsrahmen und praxisgerechter Umsetzung der Lebensmittelsicherheitskultur. Sie betont die Flexibilität und Vereinfachung in der Umsetzung, vor allem für kleine Betriebe und geht auf die Vielfalt der zulässigen Nachweisformen, die auf Wirksamkeit und Risiko abstellen, ein. Zudem enthält das Prüfraster methodische Ansätze für Behörden und Lebensmittelunternehmen.
Grenzen behördlicher Erwartungen
Die Lebensmittelbehörden haben die Aufgabe, die Einhaltung der lebensmittelrechtlichen Vorschriften zu überwachen und Gefahren für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Zu diesem Zweck sind sie mit weitreichenden Kontrollbefugnissen ausgestattet. Grundsätzlich finden die Befugnisse der Lebensmittelbehörde ihre Grenzen im Grundsatz der Gesetzesmäßigkeit der Verwaltung. Danach bedarf jegliche belastende Maßnahme einer Eingriffsgrundlage, welche in verhältnismäßiger Weise angewendet werden muss. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besagt, dass behördliche Maßnahmen auf Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit zu prüfen sind.
Behörden sind demnach nicht berechtigt, eigene Qualitäts- oder Organisationsvorstellungen unabhängig vom geltenden Recht durchzusetzen. Darüber hinaus wahrt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine einzelfallbezogene Betrachtung, wodurch pauschale Anforderungen, die die Besonderheiten des jeweiligen Betriebs unberücksichtigt lassen, verhindert werden. Die Häufigkeit der behördlichen Kontrollen folgt einer Risikosystematik, wodurch Eigenkontrollen und bisheriges Verhalten die Frequenz beeinflussen können. Behördliche Anforderungen enden dort, wo die gesetzlichen Mindestanforderungen enden. Die Lebensmittelbehörden dürfen also prüfen, ob die gesetzlichen Mindestanforderungen eingehalten wurden. Sie können dem Lebensmittelunternehmer aber nicht aufgeben, wie er sein Unternehmen im Einzelnen zu organisieren hat. Die Lebensmittelsicherheitskultur ist als allgemeine Pflicht ausgestaltet. Das „Wie“ bleibt dem Betrieb überlassen, sofern die Wirksamkeit erkennbar ist.
Die konkrete Umsetzung der Lebensmittelsicherheitskultur richtet sich nämlich nach Art, Größe und Komplexität des Unternehmens: Während in großen Betrieben mit mehreren Produktionsstandorten strukturierte Systeme und Dokumentation notwendig sind, genügen in kleineren Betrieben oft einfach nachvollziehbare, im Alltag umgesetzte Vorgehensweisen. In sehr kleinen Unternehmen genügt es oft, dass die Mitwirkung und Sensibilisierung im täglichen Handeln sichtbar wird und sie im Rahmen von Inspektionen oder Audits von den Behörden beobachtet werden kann. Dokumentierende Nachweise werden auf das Maß beschränkt, das für die Eigenkontrolle und Behördenvergewisserung tatsächlich unerlässlich ist. Umgekehrt werden bei großen oder komplexen Lebensmittelunternehmen mit mehreren Produktionsstätten regelmäßig systematisierte Methoden, regelmäßige Bewertungen und ggf. externe Überprüfungen (z. B. durch Audits oder eigens entwickelte Instrumente) erforderlich, um Schwachstellen frühzeitig zu erkennen und die Lebensmittelsicherheitskultur “lebendig” zu halten. Aus diesem Flexibilitätsgrundsatz ergibt sich eine klare Grenze für behördliche Erwartungen: Die Behörde darf unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und im Sinne des unionsrechtlichen Übermaßverbotes nicht mehr verlangen als die nach Risiko, Art und Größe des Betriebs objektiv notwendige Ausgestaltung und Nachweisbarkeit. Sie muss also prüfen, ob die konkret gewählte betriebliche Ausprägung plausibel, wirksam und mit der tatsächlichen Betriebsrealität vereinbar ist. Statische, flächendeckende Auflagen oder die Forderung nach bestimmten Nachweisformaten (z. B. schriftliche Konzepte unabhängig von der Unternehmensgröße) sind unzulässig, solange die Lebensmittelsicherheit praktisch gewährleistet wird. Dadurch werden kleine Unternehmen vor unverhältnismäßigem bürokratischem Aufwand geschützt, während größere Unternehmen mit komplexerer Risikolage zu systematischerem Vorgehen verpflichtet bleiben.
Fazit
Behördenkontrollen müssen verhältnismäßig erfolgen und dürfen nicht über das gesetzlich geforderte Maß hinausgehen. Wird ein Unternehmen mit behördlichen Maßnahmen konfrontiert, die erhebliche Auswirkungen auf den Geschäftsbetrieb haben, empfiehlt es sich, die verfügbaren Rechtsmittel sorgfältig zu prüfen und – insbesondere bei einer Anordnung der sofortigen Vollziehung – über einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nachzudenken.
Hildegard Schöllmann bringt als Rechtsanwältin und Local Partnerin seit 2021 ihre langjährige lebensmittelrechtliche Expertise bei FGvW ein. Zuvor war sie Partnerin bei KWG Rechtsanwälte. Sie ist spezialisiert tätig im Lebensmittel- und Produktsicherheitsrecht und verfügt über tiefgehende Branchenkenntnisse im Bereich der Lebensmittel tierischen Ursprungs entlang der gesamten Wertschöpfungskette.
Anschrift
Hildegard Schöllmann, hildegard.schoellmann@fgvw.de; Friedrich Graf von Westphalen & Partner mbB I Rechtsanwälte
Do’s and Don’ts
Tab.: Zusammenfassend lassen sich einige Punkte formulieren, bei deren Beachtung das Lebensmittelunternehmen auf amtliche Kontrollen gut vorbereitet ist
Do’s
— Geschäftsführung setzt sich sichtbar für FSC ein, durch z.B. regelmäßige Gesprächsrunden
— Interaktive Meetings, Lessons Learned werden kommuniziert, Feedback und Fragen sind ausdrücklich gewünscht
— Regelmäßige zielgruppengerechte Schulungen
— Verständnis und Wissen über FSC wird aktiv überprüft und etwaige Lücken adressiert
— Eindeutige Allokation von Zeit, Budget und Ausrüstung
— Schnelle Reaktion auf Meldungen von Mängeln
— Offene Fehlerkultur durch strukturierte Ursachenanalyse und entsprechenden Korrekturmaßnahmen
— Regelmäßige Auswertung von Beanstandungen, Fremdkörperfunden und Mitarbeitermeldungen
Don’ts
— Geschäftsführung überlässt Lebensmittelsicherheit ausschließlich dem Qualitätsmanagement
— Hygieneregeln befinden sich nur am Schwarzen Brett ohne Rückmeldemöglichkeiten
— Einweisung bei Einstellung ohne sich turnusmäßig anschließende Wirksamkeitskontrollen
— Mangelnde Ressourcenausstattung, i.e. kaum Budget, Zeit oder unzureichendes Material
— Ausbleibende Aufklärung von Fehlern, sodass Korrekturmaßnahmen nicht stattfinden
— Kein Nachhalten von Rückrufen oder Abweichungen
Quelle: Schöllmann
Hildegard Schöllmann