Jennifer Morgenstern, LL.M., Rechtsanwältin, und Paulina Portz, Rechtsanwältin, beide Berlin

Neue (zollrechtliche) Vorgaben beim grenzüberschreitenden Abfalltransport

Bei grenzüberschreitenden Abfalltransporten, d. h. sowohl dem Transport zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) als auch beim Import in und Export aus der EU, sind nunmehr – nach zweijährigem Übergangszeitraum – die neuen Vorgaben der novellierten Abfallverbringungsverordnung (Verordnung (EU) 2024/1157 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.4.2024 über die Verbringung von Abfällen, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1257/2013 und (EU) 2020/1056 und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, Amtsblatt der EU Reihe L vom 30.4.2024) zu beachten. Die teilweise strengen Vorgaben stellen betroffene Unternehmen der Abfallindustrie bzw. Kreislaufwirtschaft vor neue Herausforderungen.

In diesem Beitrag soll daher beleuchtet werden, welche wesentlichen gesetzlichen Neuerungen die Novellierung der EU-Abfallverbringungsverordnung (nachfolgend genannt “VVA”) mit sich bringt und welche Vorgaben insbesondere ab dem Mai 2026 greifen und von Betroffenen zwingend beachtet werden müssen.

I. Novellierung der EU-Abfallverbringungsverordnung

Mit der Einführung der Abfallverbringungsverordnung (Verordnung (EG) Nr. 1013/2006)1 im Jahr 2006 wurden die internationalen Standards, insbesondere des Basler Übereinkommens vom 22.3.19892 sowie des Beschlusses des OECD-Rates über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen3, in unmittelbar geltendes Recht in der EU umgesetzt. Zu den sog. OECD-Staaten gehören derzeit 38 Mitgliedsländer, vorwiegend Industrieländer (u. a. Deutschland, Norwegen, Schweiz, Island, Italien, Frankreich, USA, Australien, Japan etc.). Mit der Abfallverbringungsverordnung wurde seinerzeit (erstmalig) ein einheitlicher Rechtsrahmen für den grenzüberschreitenden Abfalltransport geschaffen, der auch unmittelbar durch alle Wirtschaftsbeteiligten der EU zu beachten ist.

Die VVA ist mithin in Deutschland sowie in allen anderen Mitgliedstaaten der EU zentrales Regelwerk für die grenzüberschreitende Abfallverbringung. Die Regelungen der VVA gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat der EU und müssen mithin nicht mehr in deutsches (nationales) Recht umgesetzt werden. In Deutschland werden die Regelungen der VVA lediglich durch das Abfallverbringungsgesetz (AbfVerbrG)4 mit Blick auf den verwaltungstechnischen Vollzug (insbesondere ergänzende Verfahrensvorschriften, Informationsverpflichtungen, Rücknahme- und Kennzeichnungspflichten, behördliche Kontrollen etc.) ergänzt und konkretisiert.

Mittlerweile liegt die VVA in novellierter Form vor. Die Neufassung (Verordnung (EU) 2024/1157) trat bereits am 20.5.2024 in Kraft, jedoch greift für eine Vielzahl an Bestimmungen ein anderer Geltungsbeginn (vgl. Art. 86 VVA). Das bedeutet, dass die “alte” EU-Abfallverbringungsverordnung zwar seit dem 20.5.2024 aufgehoben ist, aber für einen Übergangszeitraum weiter Geltung beansprucht. Aufgrund der umfangreichen Änderungen wurde Behörden sowie betroffenen Transporteuren, Verbringern und Empfängern Zeit eingeräumt, um sich auf die Neuregelungen einzustellen und gegebenenfalls laufende Prozesse bzw. Lieferketten langfristig anzupassen. Denn die novellierte VVA markiert einen grundlegenden Systemwechsel im europäischen Abfallverbringungsrecht, der mit diversen neuen Pflichten und Vorgaben einhergeht. Nunmehr läuft diese zweijährige Übergangsfrist ab und der Großteil der – in Teilen auch strengeren – Neuregelungen tritt zum 21.5.2026 in Kraft (Art. 86 Abs. 1 und 2 VVA). Für einige Regelungen gelten darüber hinaus (noch) abweichende Fristen (Art. 86 Abs. 3 VVA).

1. Zielvereinbarungen gemäß EU-Green Deal

Im Rahmen des europäischen Green Deals5 wurde die Kommission aufgefordert, die geltenden EU-Vorschriften über die Verbringung von Abfällen zu überprüfen und zu reformieren.6 Der daraufhin folgende Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft vom 11.3.20207 forderte insbesondere die Förderung von Verbringungen zur Wiederverwendung und zum Recycling innerhalb der EU durch klare Verfahren und Digitalisierung, die Verhinderung der Auslagerung von Abfallproblemen in Drittstaaten sowie die wirksamere Bekämpfung illegaler Abfallverbringungen.8 Damit soll Abfall als strategischer Rohstoff gelten, mit dem Ziel der Transformation der EU in eine nachhaltige, ressourceneffiziente und klimaneutrale Wirtschaft bis 2050.9 Die novellierte VVA ist mithin integraler Bestandteil dieser Transformationsstrategie.

Mit der Novellierung der “alten” VVA ist daher im Ergebnis bezweckt, die Umweltstandards weltweit anzugleichen, die Kreislaufwirtschaft zu stärken und die zunehmend illegalen Exporte noch stärker zu verhindern.

2. Vollzugsdefizite und Schwachstellen der “alten” VVA

Die seit dem 12.7.2007 anwendbare VVA hat zwar bedeutende Verbesserungen beim Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit bewirkt. Die Evaluierung durch die Kommission offenbarte jedoch erhebliche Vollzugsdefizite.10 Zu den Schwachstellen bei der Abfallverbringung zählten insbesondere unzureichende Kontroll- und Überwachungsmechanismen bei der Ausfuhr von Abfällen in Drittstaaten, das zeitaufwendige papierbasierte Notifizierungsverfahren, die fehlende Echtzeitnachverfolgung von Abfalltransporten sowie unzureichend abschreckende Sanktionsregelungen. Diese prozessualen und administrativen Schwachstellen versucht die neue VVA nun grundlegend zu beheben.

II. Anwendungsbereich der VVA und bisheriger Status quo

Der bisherige Anwendungsbereich der VVA stellt sich wie folgt dar:

1. Grenzübertritt als Voraussetzung

Die Regelungen der VVA greifen bereits bei der Veranlassung zur Verbringung am Ursprungsort des Abfalls und sind sowohl auf dem Transportweg als auch schließlich am Bestimmungsort des Abfalls zu beachten. Die VVA regelt damit zum einen den Transport zwischen den Mitgliedstaaten innerhalb der EU (d. h. Verbringung von Abfall). Zum anderen enthält die VVA Vorgaben für den Abfalltransport mit Drittstaaten, d. h. nicht der EU zugehörigen Staaten.

Je nachdem, um welches Ursprungsland bzw. Bestimmungsland es sich beim Abfalltransport handelt oder um welchen “Abfall” bzw. welches “Abfallgemisch” es im konkreten Fall geht, sieht die VVA einfachere oder komplexere Verfahren vor, die durch betroffene Unternehmen zu beachten sind und durch die Zollbehörden überwacht werden.

2. Begriffsdefinition “Abfall” und Einteilung in “Ampellisten”

Eine konkrete (abschließende) Definition des Begriffs “Abfall” enthält die VVA selbst nicht. Vielmehr verweist Art. 3 Satz 2 der VVA insoweit auf die Begriffsdefinition in Art. 3 der Richtlinie 2008/98/EG11, wonach unter Abfällen jeder Stoff oder Gegenstand verstanden wird, dessen sich sein Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Typischerweise handelt es sich hierbei um bewegliche Stoffe oder Gegenstände, wobei die VVA nicht danach unterscheidet, ob ein Stoff im Handelsverkehr noch einen Wert hat oder lediglich in den Entsorgungs- oder Verwertungskreislauf überführt wird. Der Begriff “Abfall” im Sinne der VVA ist mithin denkbar weitreichend. Insoweit fallen auch Abfälle wie bspw. Sperrmüll, Restmüll, gefährliche Abfälle, aber auch (Recycling-)Stoffe wie bspw. Papier, Kunststoffe oder Schrott in den Anwendungsbereich der VVA.

Vom Anwendungsbereich nicht erfasst sind Abfälle, die in Art. 2 Abs. 2 der VVA aufgelistet sind. Hierzu gehören u. a. bestimmte radioaktive Abfälle, Abfälle, die in Fahrzeugen, Zügen, Schiffen und Luftfahrzeugen anfallen, tierische Nebenprodukte, Folgeprodukte und bestimmte Futtermittel sowie die Verbringung von Abwässern.

Je nachdem um welchen Abfall es sich im konkreten Fall handelt, gelten einfachere oder strengere Vorgaben hinsichtlich der einzuhaltenden Verfahren für den Abfalltransport bzw. die Verwertung. Insoweit ist auch die Einordnung von Abfällen nach der sog. “Ampellisten”-Einteilung maßgeblich. Danach ist zwischen Abfällen, die in Anhang III der VVA gelistet sind (sog. Abfälle der “grünen” Liste) und Abfällen, die in Anhang IV der VVA (sog. Abfälle der “gelben” Liste) und in Anhang V der VVA (sog. Abfälle der “roten” Liste) aufgeführt sind, zu differenzieren. Das bedeutet, dass die einzuhaltenden Verfahrensvorschriften davon abhängen, ob der konkrete Abfall als gefährlich oder nicht gefährlich eingestuft wird.

3. Unterschiedliche Verfahren für den Abfalltransport

Die VVA regelt im Wesentlichen zwei unterschiedliche Verfahren für den grenzüberschreitenden Abfalltransport.

a) Bloße allg. Informationspflichten

Sofern es um “unproblematische” Abfälle geht, unterliegen die Abfalltransporte regelmäßig (nur) den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der VVA. Dies betrifft im Wesentlichen die Abfälle, die in Anhang III der VVA (“grüne” Liste) aufgeführt sind und die mithin als nicht gefährlich gelten, d. h. insbesondere solche, die für eine umweltgerechte Verwertung (meist grenzüberschreitend) bestimmt sind. Hierzu gehören bspw. saubere, sortenreine Kunststoffabfälle (PE, PP, PET etc.), Metallabfälle in fester Form (Eisen, Stahl, Aluminium, Kupfer), unverschmutzte Papier- und Kartonabfälle, Bauabfälle (bituminöse teerfreie Gemische, Beton etc.) sowie andere Abfälle (bspw. gebrauchte Gummireifen, Papierfaserabfälle).

b) Notifizierungsverfahren

Einige Abfalltransporte (insbesondere für gefährliche Abfälle) sind allerdings nur mit vorheriger schriftlicher Notifizierung und Zustimmung (sog. Notifizierungsverfahren) erlaubt. Hierbei handelt es sich um ein verbindliches Genehmigungsverfahren, welches beim grenzüberschreitenden Abfalltransport vorab zwingend zu beachten und durchzuführen ist. Notifizierungspflichtig sind Abfälle zur Beseitigung, Abfälle zur Verwertung sowie Abfälle, die gemäß Anhang IV der VVA “gelb” gelistet sind, d. h. solche Abfälle, die für eine Verwertung vorgesehen sind und ein erhöhtes Gefährdungspotenzial für Mensch und Umwelt aufweisen. Hierzu gehören bspw. metallhaltige Abfälle (Abfälle von Quecksilber, Blei, Arsen, Altmetalle und Metallschrott, Katalysatoren etc.), ölhaltige Abfälle (Motorenöl, Getriebeöl, Ölschlämme und Emulsionen etc.), chemische Abfälle (Lösemittel, Lacke, Klebstoffe etc.) sowie Batterien und Elektroaltgeräte (Autobatterien, Elektronikschrott etc.).

Bevor Abfälle ins Bestimmungsland verbracht werden sollen, hat der Exporteur im Ursprungsland die Verbringung bei der zuständigen Behörde mittels Formulars (Notifizierungsdokument gemäß Anhang IA der VVA) anzuzeigen. Die Behörden des Versandortes bzw. des Bestimmungslandes müssen darüber hinaus zustimmen. Ohne vorherige schriftliche Zustimmung der zuständigen Behörden ist eine grenzüberschreitende Verbringung nicht zulässig. Weitere Voraussetzungen für die Verbringung sind der Nachweis eines Entsorgungsvertrages, eine Sicherheitsleistung sowie eine Erlaubnis der Entsorgungsanlage. Darüber hinaus muss beim Transport das Begleitformular (Anhang IB der VVA) mitgeführt werden, welches den gesamten Weg von der Übergabe bis zur Entsorgung dokumentiert.

4. Zuständige Behörden in Deutschland

Beim grenzüberschreitenden Abfalltransport sind in Deutschland bei der Einfuhr und der Ausfuhr die Landesbehörden am Versandort (regelmäßig Bezirksregierungen bzw. Landesämter für Umwelt) für die Erteilung von Genehmigungen zuständig (§ 14 Abs. 1 AbfVerbrG). Bei ihnen ist der Abfalltransport entsprechend anzuzeigen (Notifizierungspflicht). Das Umweltbundesamt hingegen ist zuständig für Genehmigungen bei der bloßen Durchfuhr durch Deutschland (§ 14 Abs. 4 AbfVerbrG).

Die Kontrollen des grenzüberschreitenden Abfalltransports werden durch die Zollverwaltung wahrgenommen (vgl. auch § 11 Abs. 2 AbfVerbrG). Insoweit sind Zollämter an den Außengrenzen zur Überprüfung der mitzuführenden und erforderlichen Dokumente bei der Einfuhr- und Ausfuhrabfertigung von Abfällen aus Drittstaaten bzw. in Drittstaaten befugt. Der innergemeinschaftliche Abfalltransport wird grundsätzlich durch die zuständigen Hauptzollämter kontrolliert und überwacht.

5. Verpflichteter Adressatenkreis

Mit Blick auf die einzuhaltenden Verfahren nach der VVA können beim grenzüberschreitenden Abfalltransport eine Reihe an unterschiedlichsten Akteuren der Abfallbranche beteiligt und verpflichtet sein. Hauptadressaten der Neuregelungen der VVA sind jedoch die (natürlichen oder juristischen) Personen, die den Transport des Abfalls veranlasst haben und mithin den Abfall verbringen oder verbringen lassen. In der Regel dürften dies die ursprünglichen Abfallerzeuger, die zugelassenen Sammler oder die Besitzer des Abfalls sein. Sie sind diejenigen, die die Notifizierung bei der zuständigen Landesbehörde veranlassen müssen, Sicherheiten zu leisten haben und entsprechende Verträge abschließen müssen.

Des Weiteren sind auch die (natürlichen oder juristischen) Personen verpflichtet, die den Abfall am Bestimmungsort entgegennehmen und verwerten bzw. beseitigen. Als Empfänger haben sie ebenfalls vertragliche Verpflichtungen zu erfüllen und entsprechend bei der Nachweisführung mitzuwirken.

Darüber hinaus ist auch das Transportunternehmen (sofern nicht personenidentisch), welches den Abfall über die jeweilige(n) Grenze(n) transportiert, dafür verantwortlich, entsprechende Nachweispapiere mitzuführen.

III. Neuregelungen aufgrund Novellierung der VVA ab 2026

Die novellierte VVA führt weitreichende Neuerungen ein, die einen Paradigmen- und Systemwechsel im europäischen Abfallverbringungsrecht markieren. Im Fokus stehen drei zentrale Transformationselemente: die umfassende Digitalisierung der Verfahren, die Verlagerung der Verantwortung auf die Wirtschaftsbeteiligten und die erhebliche Verschärfung der Exportkontrolle.

1. Vorgaben bei Abfallverbringungen innerhalb der EU

Für die Abfallverbringungen innerhalb der EU führt die VVA grundlegende Neuerungen ein, die insbesondere auf eine umfassende Digitalisierung der Verfahren sowie auf verschärfte Sicherheits- und Rücknahmeverpflichtungen abzielen.

a) Digitalisierung: Echtzeit-Kontrolle durch elektronischen Datenaustausch

Ab dem 20.5.2026 müssen alle Informationen und Dokumente im Zusammenhang mit Abfallverbringungen ausschließlich elektronisch mittels eines zentralen IT-Systems der Kommission übermittelt werden (vgl. Art. 27 Abs. 1 VVA). Dieser Paradigmenwechsel erfasst sowohl notifizierungspflichtige Verbringungen als auch die bisher weitgehend formlos abgewickelten Verbringungen von “grünen” Abfällen gemäß Anhang III der VVA (vgl. Art. 18 VVA).

Das zentrale System bildet einen Knotenpunkt für den elektronischen Datenaustausch von relevanten Dokumenten und gewährleistet die Interoperabilität zwischen den nationalen Behördensystemen und der Software kommerzieller Betreiber (Art. 27 Abs. 3 und 4 VVA). Da die erforderlichen Dokumente bereits während des laufenden Transports elektronisch den zuständigen und kontrollierenden Behörden zur Verfügung gestellt werden müssen (Art. 16 Abs. 3, Art. 18 Abs. 4 VVA), ermöglicht das System faktisch eine Echtzeit-Überwachung.12

Diese Volldigitalisierung verfolgt mehrere Zielsetzungen: Erstens wird der Verwaltungsaufwand durch Standardisierung und Automatisierung reduziert. Zweitens ermöglicht die Echtzeitverfügbarkeit von Daten eine effektivere behördliche Überwachung. Drittens wird die Bekämpfung illegaler Abfallverbringungen durch die lückenlose elektronische Nachvollziehbarkeit erleichtert.13 Damit wird klar, dass die Digitalisierung nicht nur eine zügigere Abwicklung gewährleistet, sondern auch eine Vollzugsverschärfung erreicht, ohne dabei weitere materielle Verbote einzuführen.

Von besonderer Bedeutung ist die Digitalisierung für die zollrechtliche Kontrolle. Das zentrale IT-System der Kommission muss mit der Single-Window-Umgebung der EU für den Zoll interoperabel sein (Art. 27 Abs. 3 VVA).14 Diese technische Verzahnung ermöglicht es den (Grenz-)Zollbehörden, unmittelbar auf die relevanten Informationen und Dokumente zuzugreifen, ohne separate Systeme nutzen oder papierbasierte Nachweise des Transporteurs prüfen zu müssen. Für Unternehmen bedeutet dies: Die lückenlose elektronische Dokumentation ist nicht nur eine administrative Pflicht gegenüber den Abfallverbringungsbehörden, sondern zugleich Voraussetzung und Chance für eine reibungslose und zügige Zollabfertigung.

b) Verschärfung der Sicherheits- und Versicherungspflichten

Die neue VVA verschärft ferner die finanziellen Sicherheitsmechanismen. Der Notifizierende ist nunmehr verpflichtet, für jede notifizierte Verbringung eine Sicherheitsleistung zu hinterlegen oder eine entsprechende Versicherung abzuschließen, die ausreichend ist, um die Kosten für Transport, Verwertung oder Beseitigung sowie gegebenenfalls für Lagerung über einen Zeitraum von 90 Tagen (d. h. der zollrechtlichen Frist für die vorübergehende Verwahrung) zu decken (Art. 7 Abs. 1 und 2 VVA). Eine Sicherheitsleistung bzw. Versicherung muss bereits zum Zeitpunkt der Notifizierung nachgewiesen und spätestens beim Ausfüllen des Begleitformulars hinterlegt bzw. wirksam abgeschlossen sein (Art. 5 Abs. 8, Art. 7 Abs. 3 VVA).

Die Verschärfung manifestiert sich mehrfach: Die zuständigen Behörden können ihre Zustimmung als widerrufen ansehen, falls die Sicherheitsleistung oder Versicherung nicht rechtzeitig hinterlegt bzw. wirksam abgeschlossen ist (Art. 10 Abs. 3 VVA). Zudem prüft die Kommission die Einführung einer einfachen, risikobasierten und harmonisierten Berechnungsmethode für die Höhe der Sicherheitsleistung, um unionsweit einheitliche Standards zu gewährleisten (Art. 7 Abs. 10 VVA). Die Sicherheitsleistung bleibt bis zur Ausstellung über die nicht vorläufige Verwertung oder Beseitigung bestehen (Art. 7 Abs. 5 und 9 VVA).

Die Neuregelungen zu den Sicherheitsleistungen bzw. Versicherungspflichten sollen sicherstellen, dass die Kosten für nicht abschließbare oder illegale Verbringungen von Wirtschaftsakteuren getragen werden – eine unmittelbare Umsetzung des Verursacherprinzips und des Art. 6 Abs. 11 des Basler Übereinkommens.15 Für Unternehmen bedeutet dies jedoch mit Blick auf Liquidität zunächst eine Kostenbelastung, die sich erst am Ende der Liefer- bzw. Verwertungskette – sofern sie sich regelkonform verhalten – wieder ausgleicht.

c) Rücknahmeverpflichtung bei nicht abschließbarer oder illegaler Verbringung

Mit den Neuregelungen zur Sicherheitsleistung bzw. Versicherungspflicht stehen auch die verschärften Rücknahmeverpflichtungen im Zusammenhang. Kann eine Verbringung nicht abgeschlossen werden, muss der Notifizierende die Abfälle grundsätzlich innerhalb von 90 Tagen oder einer von der Behörde festgelegten längeren Frist in den Versandstaat zurückbringen oder alternative Vorkehrungen für ihre umweltgerechte Verwertung oder Beseitigung treffen (Art. 22 Abs. 2 VVA). Neu ist insoweit die differenzierte Regelung für den Fall der irreversiblen Vermischung von Abfällen: Die Rücknahmeverpflichtung entfällt, wenn die Abfälle im Behandlungsverfahren irreversibel mit anderen Abfällen vermischt wurden, sodass ihre Zusammensetzung sich verändert hat oder sie nicht mehr getrennt werden können (Art. 22 Abs. 9 VVA). In diesem Fall sind alternative umweltgerechte Vorkehrungen zu treffen, bspw. wenn flüssige Abfälle nach der Entladung mit anderen Beständen vermischt werden und statt eines technisch unmöglichen Rücktransports die Verwertung des Gemischs in eine (andere) geeignete Anlage am Bestimmungsort erfolgt.

Bei illegalen Verbringungen verschärft die VVA die Verantwortlichkeiten erheblich: Die verantwortliche Person muss die Abfälle auf ihre Kosten innerhalb der von der zuständigen Behörde festgelegten Frist zurücknehmen (Art. 25 Abs. 2 VVA). Kann diese Person nicht ermittelt werden oder kommt sie ihrer Verpflichtung nicht nach, müssen die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort zusammenarbeiten, um die umweltgerechte Bewirtschaftung der Abfälle sicherzustellen (Art. 25 Abs. 3 und 4 VVA). Sollte den Behörden hierbei Kosten entstehen, wird hierfür auf die im Vorfeld geleistete Sicherheitsleistung zurückgegriffen (Art. 26 Abs. 4 VVA).

d) Keine Verbringung zur Beseitigung von Siedlungsabfällen innerhalb der EU mehr möglich

Bislang war es innerhalb der EU erlaubt, alle Arten von Abfällen in einen anderen EU-Mitgliedstaat zur verbringen und dort zu beseitigen. Voraussetzung war insoweit (lediglich) vorab ein Notifizierungsverfahren durchzuführen und die entsprechenden Zustimmungen der Behörden einzuholen. Darüber hinaus galt die Anforderung des Notifizierungsverfahrens auch für diverse Abfälle, insbesondere der “gelben” Liste nach Anhang IV der VVA, die zur Verwertung innerhalb der EU verbracht wurden. Ein generelles Verbot innerhalb der EU zur Beseitigung und/oder Verwertung galt nicht.

Interessant sind daher die Entwicklungen durch die Novellierung der VVA. Denn ein Blick in Art. 4 Abs. 2 i.V. m. Abs. 3 Satz 2 der VVA lässt erkennen, dass der “Katalog” der zur Beseitigung erlaubten und innerhalb der EU verbrachten Abfälle eingeschränkt wurde. Der Fokus liegt insoweit bei gemischten Siedlungsabfällen, die in privaten Haushalten eingesammelt wurden. Ab dem 21.5.2026 ist die Verbringung betroffener Siedlungsabfälle, welche zur Beseitigung bestimmt sind, verboten. Fraglich ist, ob die Abfälle des Abfallschlüssels 20 03 01 künftig noch in Gänze erfasst werden, da ein expliziter Verweis in der novellierten VVA – anders als bisher – fehlt. Dies zwingt insbesondere die Entsorger in deutschen Grenzregionen, die ihren Hausmüll bislang im benachbarten EU-Mitgliedstaat beseitigt haben bzw. haben beseitigen lassen, zu einer genauen Prüfung: Sollten eigene thermische Abfallbehandlungsanlagen (MVA) keine ausreichende Kapazität bieten, müssen rechtzeitig alternative Entsorgungswege gesichert werden. Damit unterstreicht die neue VVA einmal mehr das Näheprinzip, wonach Abfälle vorrangig am Entstehungsort zu entsorgen sind, um umweltbelastende Transporte zu minimieren.

2. Vorgaben bei Abfallverbringungen in Drittstaaten

Während die Digitalisierung und verschärften Sicherungsinstrumente zentrale Neuerungen für Verbringungen innerhalb der EU darstellen, setzt die novellierte VVA bei Exporten in Drittstaaten auf einen weiteren Paradigmenwechsel. Der europäische Gesetzgeber verfolgt hier eine klare Strategie: Die EU soll ihre Abfallprobleme nicht länger in Drittstaaten auslagern können.16

a) Umweltrechtlicher Nachweis und unabhängige Auditierung – Privatisierung der Kontrolle im öffentlichen Umweltrecht

Die ab dem 21.5.2027 geltende Verpflichtung zur unabhängigen Auditierung von Entsorgungsanlagen in Drittstaaten markiert einen fundamentalen Systemwechsel vom traditionellen Modell staatlicher Kontrolle hin zu einer unternehmensgetragenen Verantwortung durch privatrechtlich organisierte Auditierungssysteme im öffentlichen Umweltrecht (Art. 46 Abs. 1, Art. 86 Abs. 3 lit. c) VVA).17

Nach Art. 46 Abs. 1 der VVA muss die Person, die die Verbringung veranlasst, nachweisen, dass die zur Verwertung oder Beseitigung bestimmten Abfälle in der Drittstaatenanlage auf umweltgerechte Weise behandelt werden (Art. 46 Abs. 1 VVA). Dieser Nachweis ist zwingend vor jeder Verbringung vorzulegen und wird durch einen Auditbericht eines unabhängigen Dritten geführt (Art. 46 Abs. 2 und 3 und Anhang X Teil A der VVA). Der Notifizierende muss den Auditbericht spätestens zum Zeitpunkt der Notifizierung der zuständigen Behörde vorlegen.

Der unabhängige Dritte muss über geeignete Qualifikationen verfügen und von einer nationalen amtlichen Akkreditierungsstelle gemäß der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 akkreditiert worden sein (Art. 46 Abs. 3 VVA). Die Auditierung erfolgt anhand detaillierter Kriterien in Anhang X, die insbesondere die Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften, die technische Ausstattung der Anlage, die Qualifikation des Personals sowie die Behandlungsmethoden umfassen (Art. 46 Abs. 4 und Anhang X Teil B der VVA). Diese Regelung stellt eine bemerkenswerte rechtliche Innovation dar. Während traditionell die staatlichen Behörden für die Überwachung der Einhaltung umweltrechtlicher Vorgaben zuständig sind, wird die Kontrollfunktion hier auf privatrechtlich organisierte Auditoren übertragen. Die Unternehmen tragen nunmehr die volle Verantwortung dafür, dass ihre Abfälle in Drittstaaten umweltgerecht behandelt werden und müssen dies durch kostenpflichtige private Audits nachweisen. Der Staat überprüft lediglich die formale Ordnungsmäßigkeit der Auditberichte, nicht mehr die materielle Umweltverträglichkeit der Entsorgungsanlage selbst.

Für Unternehmen bedeutet dies erhebliche zusätzliche Kosten und organisatorische Anforderungen. Sie müssen geeignete, akkreditierte Auditoren identifizieren, beauftragen und finanzieren, die Auditierung der Drittstaatenanlage organisieren und koordinieren sowie die Gültigkeit der Auditberichte fortlaufend überwachen (Art. 46 Abs. 5 VVA). Zugleich entsteht ein neuer Markt für Umweltauditierungsdienstleistungen. Auch aus zollrechtlicher Perspektive ist die Auditierungspflicht von erheblicher Bedeutung. Der Auditbericht ist Bestandteil der Notifizierungsunterlagen und muss bei der Ausfuhr aus der EU den Zollbehörden elektronisch zur Verfügung stehen. Ohne gültigen Auditbericht kann keine rechtmäßige Ausfuhr in Drittstaaten erfolgen. Die Zollbehörden prüfen im Rahmen ihrer Kontrollen das Vorliegen des Auditberichts und können bei dessen Fehlen die Ausfuhr verweigern oder die Sendung anhalten (Art. 62 Abs. 1 i.V. m. Art. 46 Abs. 3 VVA). Dies verzahnt umweltrechtliche und zollrechtliche Kontrollebenen zu einem einheitlichen Kontrollregime bei Drittstaatenexporten.

b) Exportverbote und -beschränkungen auch für nicht gefährliche “grüne” Abfälle

Bisher war (nur) der Export zur Beseitigung von Abfällen in Drittstaaten – mit Ausnahme von Sonderregelungen für EFTA-Staaten (Norwegen, Island, Liechtenstein, Schweiz) – verboten. Sofern Abfälle zur Verwertung in Drittstaaten exportiert werden sollten, war dies nur für nicht gefährliche “grüne” Abfälle gemäß Anhang III bzw. IIIB der VVA möglich. Das bedeutet, Verwertungs-Exporte von gefährlichen Abfällen, insbesondere nach Anhang V der VVA, waren verboten.

Nunmehr gelten ab dem 21.5.2027 strenge Vorgaben, denn auch der Export von nicht gefährlichen “grünen” Abfällen des Anhangs III, IIIB und gegebenenfalls des Anhangs IIIA (sofern durch andere Materialien verunreinigt) der VVA, die zur Verwertung bestimmt sind, werden zusätzlich verboten (vgl. Art. 39 Abs. 1 lit. e) VVA). Etwas anderes gilt nur, wenn es sich um einen Export zur Verwertung von Abfall in einen Staat handelt, welcher in einer von der Kommission erstellten Staatenliste aufgeführt ist (Art. 41 VVA). Nach Art. 42 der VVA können in diese Liste Staaten auf Antrag aufgenommen werden, die bestimmte Abfälle entgegennehmen wollen und nachweisen können, dass die Abfälle auf umweltgerechte Weise bewirtschaftet werden (Art. 42 VVA).

Strengere Kontrollen gelten – aufgrund der besonderen Problematik für die Umwelt – jedoch für Kunststoffabfälle bereits ab dem 21.11.2026. Um eine illegale Müllentsorgung zu verhindern und die Kreislaufwirtschaft zu stärken, sieht die novellierte VVA vor, dass Exporte von sauberen, nicht gefährlichen Kunststoffabfällen (Basel-Code B3011) aus der EU in nicht OECD-Länder ab November 2026 für mindestens 2,5 Jahre verboten sind. Nach der Übergangszeit können ab Mai 2029 nicht der OECD angehörende Länder beantragen, wieder Kunststoffabfälle aus der EU zu importieren, wenn diese nachweisen können, dass entsprechende Umweltstandards eingehalten werden. Dies dürfte jedoch die Recycling-Industrie innerhalb Europas zunächst enorm unter Druck setzen. Lediglich Exporte in OECD-Länder bleiben (weiterhin) erlaubt, werden jedoch strenger überwacht.

3. Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Abfallverbringungen

Neben den präventiven Instrumenten der Digitalisierung und der Auditierungspflicht setzt die neue VVA auf eine deutliche Verschärfung der Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Abfallverbringungen. Hierfür ist es erforderlich, dass die Mitgliedstaaten bilateral und multilateral zusammenarbeiten, um Aufdeckungen illegaler Verbringungen von Abfällen zu erleichtern.18

Die gesetzlichen Verschärfungen zur Bekämpfung illegaler Abfallverbringungen manifestieren sich in drei zentralen Bereichen: erweiterte Kontroll- und Ermittlungsbefugnisse, neue EU-weite Durchsetzungs- und Koordinierungsstrukturen sowie substantiell verschärfte Sanktionsregelungen.19

Die Kommission erhält erstmals eigene Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten. Diese umfassen insbesondere das Recht, in Begleitung von Vertretern der betroffenen Mitgliedstaaten Inspektionen bei den beteiligten Wirtschaftsteilnehmern durchzuführen, einschlägige Dokumente und Aufzeichnungen einzusehen und Proben zu entnehmen. Die Kommission kann zudem koordinierte Kontrollen organisieren und EU-Durchsetzungsgruppen für Abfallverbringungen einsetzen. Diese Durchsetzungsgruppen bestehen aus Vertretern der nationalen Durchsetzungsbehörden und haben die Aufgabe, die Zusammenarbeit zu erleichtern, gemeinsame Kontrollaktionen zu organisieren und Informationen über illegale Verbringungsmuster auszutauschen.

Dieser institutionelle Ansatz markiert einen Bruch mit dem bisherigen dezentralen Vollzugsmodell: Während nach der “alten” VVA die Bekämpfung illegaler Abfallverbringungen nahezu ausschließlich Aufgabe der nationalen Behörden war, etabliert die neue VVA eine supranationale Ebene der Durchsetzung. Die Kommission wandelt sich von einer reinen Regelungsbehörde zu einer aktiv kontrollierenden und koordinierenden Instanz.

Die Sanktionsregelungen werden ebenfalls verschärft. Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass Verstöße gegen die VVA mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Sanktionen belegt werden. Art. 63 Abs. 2 der VVA fordert ausdrücklich, dass die Sanktionen die Schwere des Verstoßes, den daraus entstandenen Umweltschaden, etwaige wirtschaftliche Vorteile des Zuwiderhandelnden sowie die Wiederholungsneigung berücksichtigen müssen. Obwohl die Bußgeld- und Strafvorschriften des nationalen AbfVerbrG (§§ 18 ff.) nicht angepasst wurden, bleibt abzuwarten, wie der deutsche Gesetzgeber die nunmehr verschärften EU-Vorgaben in nationales Recht überführen wird. Insbesondere die ausdrückliche Forderung der VVA, wirtschaftliche Vorteile des Zuwiderhandelnden bei der Bemessung von Sanktionen stärker zu berücksichtigen, lässt eine künftige Anhebung der Bußgeldrahmen oder eine Verschärfung der Strafmaße im Sinne einer effektiven Abschreckung erwarten.

Diese repressiven Maßnahmen werden durch die bereits dargestellten präventiven Instrumente komplementiert. Die Digitalisierung ermöglicht (wie oben dargestellt) eine Echtzeitüberwachung und erschwert illegale Verbringungen erheblich, während die Auditierungspflicht sicherstellt, dass auch außerhalb der EU nur umweltgerecht gehandelt wird. Diese Kombination aus Prävention, Überwachung und Sanktion bildet ein geschlossenes Durchsetzungssystem, das deutlich über die Instrumentarien der Vorgängerverordnung hinausgeht.

IV. Ausblick und praktische Implikationen

Die novellierte VVA markiert einen Wendepunkt im europäischen Abfallverbringungsrecht und wird die Praxis grenzüberschreitender Abfalltransporte grundlegend verändern. Die praktischen Auswirkungen erfordern – wie oben dargestellt – substantielle Anpassungen bei allen Beteiligten (d. h. Abfallerzeuger, Verbringer, Empfänger, Transporteure etc.).

Die Übergangsfrist diente den Betroffenen dazu, ihre IT-Systeme anzupassen, Auditierungsverträge für Drittstaatenanlagen vorzubereiten und interne Compliance-Prozesse an die neuen Anforderungen anzupassen. Für Unternehmen bedeutet die Reform auch einen erheblichen Investitionsbedarf in digitale Infrastrukturen und Personalressourcen. Zudem müssen Wirtschaftsbeteiligte ihre Geschäftsmodelle kritisch überprüfen, da bisherige Transportwege in Drittstaaten und innerhalb der EU aufgrund der Auditierungskosten und verschärften Export- bzw. Verbringungsverbote (zur Beseitigung) gegebenenfalls nicht nur unrentabel, sondern auch unerlaubt werden könnten. Dabei besteht insbesondere für kleine und mittelständische Unternehmen die Gefahr, durch die kumulierten administrativen und finanziellen Anforderungen überfordert zu werden. Die Verschärfung der Pflichten zur Sicherheitsleistung sowie die Versicherungspflichten binden zusätzliche Ressourcen, was den wirtschaftlichen Druck in einer Übergangsphase weiter erhöhen dürfte.

Gleichzeitig bietet die Digitalisierung aber auch Chancen für die Branche. Beschleunigte Verfahren, geringerer Verwaltungsaufwand durch Standardisierung und größere Rechtssicherheit durch Echtzeit-Transparenz können mittelfristig zu Effizienzgewinnen führen. Durch den Druck der Beseitigung bzw. Verwertung am “Entstehungsort” des Abfalls soll jedenfalls langfristig die eigene Kreislaufwirtschaft gestärkt werden.

Trotz der zweijährigen Übergangsfrist wird die vollständige Umsetzung der novellierten VVA ein ambitioniertes Unterfangen bleiben. Die Regelungen sind in ihrer Detailtiefe komplex und für die Betroffenen in der Praxis teilweise schwer zu durchdringen. Wünschenswert wäre insoweit, dass die zuständigen Behörden durch klare Leitfäden und einer transparenten Auslegungshilfe sicherstellen, dass die tiefgreifenden Maßnahmen für alle Marktakteure überschaubar bleiben.

Kritisch zu betrachten ist zudem die Divergenz zwischen den rechtlichen Fristen und der wirtschaftlichen Realität: Während die VVA eine schnelle Anpassung fordert, basieren Investitionen in der Abfallinfrastruktur – wie etwa die Auslastungsplanung von Müllverbrennungsanlagen – regelmäßig auf Zeiträumen von 30 Jahren oder mehr. Bauliche Erweiterungen oder Kapazitätsanpassungen, die durch das forcierte Näheprinzip am Erzeugungsort notwendig werden können, lassen sich kaum innerhalb von zwei Jahren realisieren. Es bleibt daher abzuwarten, ob die Branche diese technologische und logistische Transformation ohne strukturelle Engpässe bewältigen kann. Letztlich wird der Erfolg der Reform daran zu messen sein, ob die digitale Transformation tatsächlich zu den versprochenen Entlastungen führt oder ob die kumulierten administrativen Hürden die europäische Entsorgungswirtschaft in ihrer Flexibilität eher lähmen.

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