Dr. Stephan Benz, Stuttgart

Exportkontrolle und Sanktionen als handelspolitische Instrumente in Zeiten geopolitischer Neuordnung

Die Weltwirtschaft erlebt eine fundamentale Verschiebung der Machtverhältnisse, in der Exportkontrollen und Sanktionen von rein technischen Instrumenten zu zentralen Werkzeugen geopolitischer Machtprojektion avanciert sind. Dieser Wandel fordert global agierende Unternehmen heraus, sich in einem komplexen Geflecht aus regional unterschiedlichen und oft widersprüchlichen Handelsanforderungen zurechtzufinden. Der vorliegende Beitrag analysiert die Exportkontrollregime der USA und Chinas, die sich zunehmend extraterritoriale Geltung zuschreiben und beleuchtet deren weitreichende Auswirkungen auf internationale Lieferketten und Geschäftsmodelle. Dabei wird aufgezeigt, wie Unternehmen diesen Risiken begegnen können und welche strategischen Anpassungen in einer sich fragmentierenden Welt unerlässlich sind. Der Fokus liegt auf der Notwendigkeit, von einer reinen Effizienzorientierung zu einer erhöhten Resilienz zu wechseln, um die Zukunftsfähigkeit in einer bi- bzw. multipolaren Welt zu sichern.

I. Geopolitische Entwicklung und ihre Spuren im nationalen Recht

In den letzten Jahrzehnten haben sich die globalen Machtverhältnisse tiefgreifend verändert. Nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Zerfall der Sowjetunion etablierten sich die Vereinigten Staaten als dominante Weltmacht. Diese unipolare Ordnung war geprägt durch eine wirtschaftliche, politische und militärische Vorherrschaft der USA, die maßgeblich internationale Institutionen, Handelsabkommen und Sicherheitsstrukturen prägte. Global agierende Unternehmen konnten in dieser Phase vergleichsweise stabile Rahmenbedingungen erwarten, gestützt durch die liberale Weltordnung unter amerikanischer Führung.

Seit Beginn des 21. Jahrhunderts zeichnet sich jedoch ein fundamentaler Wandel ab, der sich zunehmend zu einer multipolaren Weltordnung verfestigt. Aufstrebende Mächte wie China, Indien, Russland, aber auch regionale Akteure in Lateinamerika, Afrika und dem Nahen Osten beanspruchen wachsenden Einfluss und gestalten die internationale Ordnung aktiv mit. Diese Entwicklungen führten auch zum Zusammenschluss der BRICS-Staaten – bestehend aus Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika. Ursprünglich als lose Wirtschaftspartnerschaft entstanden, entwickelten sich die BRICS zu einer strategischen Plattform, die vielen Schwellen- und Entwicklungsländern eine wirtschaftliche und politische Alternative zu den bisherigen Kooperationsmodellen unter westlicher Dominanz bietet.

Diese Verschiebungen bringen nicht nur wachsende geopolitische Spannungen mit sich – wie etwa im Südchinesischen Meer, im Nahostkonflikt oder durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine. Sie führen darüber hinaus zu einer Fragmentierung der globalen Wirtschaftsbeziehungen und den ihnen zugrunde liegenden Normen. Dies hat direkte Auswirkungen auf die Regulierung des internationalen Handels – nicht zuletzt im Bereich des jeweiligen Exportkontrollrechts. Diese Kontrollen, die ursprünglich vor allem der Verhinderung der Verbreitung von Rüstungs- und Dual-Use-Gütern dienten, haben sich zunehmend zu einem machtpolitischen Instrument entwickelt.

Nachstehend wird dargestellt, wie die USA und China ihre Exportkontrollregularien als außenwirtschaftsrechtliche Instrumente nutzen, um ihre weltpolitische und wirtschaftliche Bedeutung zu behaupten bzw. weiter auszubauen und welche Herausforderungen und Konflikte sich daraus für global agierende Unternehmen ergeben.

II. Das US-amerikanische Exportkontrollsystem

Das US-amerikanische Exportkontrollsystem zählt zu den umfassendsten und komplexesten weltweit. Es basiert auf einem rechtlichen Rahmen, der sowohl wirtschaftliche als auch sicherheitspolitische Interessen verfolgt. Die US-Regierung nutzt Exportkontrollen dabei nicht nur zur Verhinderung der Verbreitung von Waffen oder Dual-Use-Gütern und damit zusammenhängende Technologien, sondern zunehmend auch als außen- und handelspolitisches Instrument, insbesondere im Kontext geopolitischer Spannungen. Dies zeigt sich beispielsweise daran, dass China und dort ansässige Unternehmen seit geraumer Zeit im Fokus außenwirtschaftlicher Beschränkungen aus den USA stehen.

1. Rechtliche Grundlagen

Das Exportkontrollrecht der Vereinigten Staaten stützt sich im Wesentlichen auf die folgenden zentralen Rechtsquellen:

a) Export Administration Regulations (EAR)

Diese Vorschriften1 regeln den Export so genannter Dual-Use-Güter, also Produkten mit sowohl zivilem als auch militärischem Verwendungszweck. Zuständig hierfür ist das Bureau of Industry and Security (BIS) des US-Handelsministeriums (United States Department of Commerce, DOC). Die EAR enthält detaillierte Güterlisten (Commerce Control List – CCL), Klassifizierungskriterien sowie Vorschriften zur Genehmigungspflicht. Darüber hinaus reglementiert die General Prohibition No. 5 des § 736.2 EAR auch den Export, Re-Export und Inlandstransfer von Gütern, die nicht von der CCL erfasst sind, sofern diese im Zusammenhang mit einer militärischen Endverwendung stehen oder für Massenvernichtungswaffen eingesetzt werden sollen. Diese Regel wird begrifflich als “End-Use and End-User Controls” bezeichnet und entspricht ihrem Regelungsgehalt nach einer Catch-All-Klausel2, wie sie beispielsweise in Art. 4 der europäischen Dual-Use-Verordnung3 zu finden ist. Des Weiteren führen die EAR verschiedene Arten von Listen, die Organisationen oder Personen enthalten, mit denen der Handel von US-Waren oder Finanztransaktionen beschränkt oder untersagt ist.4 Beim Handel mit US-Gütern oder dollarbasierten Transaktionen ist daher stets auf die Einhaltung der sich aus diesen Listungen ergebenden Beschränkungen zu achten.

b) International Traffic in Arms Regulations (ITAR)

Diese Vorschriften regulieren den Export und Import militärischer Güter und Technologien. Zuständige Behörde ist hierbei die Directorate of Defense Trade Controls (DDTC) des Außenministeriums der Vereinigten Staaten (United States Department of State). Die von der ITAR erfassten Güter sind auf der United States Munitions List (USML) detailliert verzeichnet. Die ITAR-Regelungen sind dabei besonders restriktiv und finden unter anderem auch auf den Re-Export durch Nicht-US-Unternehmen Anwendung.

2. Zuständige Behörden

Die Umsetzung und Durchsetzung des US-Exportkontrollrechts erfolgt durch verschiedene Bundesbehörden:

a) Bureau of Industry and Security (BIS)

Das BIS ist für die Export Administration Regulations (EAR) zuständig. Es klassifiziert Güter, entscheidet über Genehmigungen und führt Ermittlungen bei mutmaßlichen Verstößen durch.

b) Office of Foreign Assets Control (OFAC)

Das OFAC, eine Unterabteilung des Finanzministeriums der Vereinigten Staaten (United States Department of the Treasury), ist für die Durchsetzung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen zuständig. Diese greifen häufig parallel zu Exportkontrollen, beispielsweise gegen bestimmte Länder oder gelistete Personen und Organisationen.

c) Directorate of Defense Trade Controls (DDTC)

Diese Behörde ist für die Kontrolle von Waffenexporten im Rahmen der International Traffic in Arms Regulations (ITAR) verantwortlich. Sie genehmigt Lizenzen und stellt Registrierungen für Hersteller und Exporteure aus.

3. Güterlisten, Genehmigungspflichten und Endverbleibskontrollen

Die US-Kontrollsysteme basieren auf umfangreichen Güterlisten, deren Struktur sich an der Sensibilität der Produkte und ihrer möglichen Endverwendung orientiert. Wird im Klassifizierungsprozess festgestellt, dass ein Gut unter die Parameter einer Güterlistenposition der Commerce Control List (CCL) fällt, erhält es die entsprechende ECCN (Export Control Classification Number). Die Ausfuhr von Gütern mit einer ECCN unterliegt grundsätzlich einer Genehmigungspflicht. Unterliegen Güter aufgrund ihrer Eigenschaft als US-Gut den EAR, fallen jedoch unter keine Listenposition, so werden sie mit “EAR99” klassifiziert.5 Solche EAR99-Produkte bedürfen für eine Ausfuhr grundsätzlich keiner Genehmigung. Da es jedoch Ausnahmen von dieser Genehmigungsbefreiung gibt, sind auch bei als “EAR99” klassifizierten Gütern stets weitere Überprüfungen erforderlich.

In diesem Zusammenhang spielt ein zentrales Instrument des US-Exportkontrollrechts – die Kontrollen von Endverbleib und Endverwendung (End-Use/End-User Controls) – eine wichtige Rolle. (Re-)Exporteure müssen dabei prüfen, an wen sie liefern, wofür die Güter verwendet werden und ob der Empfänger auf einer der US-Sanktionslisten steht (z. B. Entity List, Denied Persons List).6 Je nach Ergebnis dieser Überprüfung können sich daraus Genehmigungspflichten auch für EAR99–Güter ergeben oder die Ausfuhr der Güter kann gänzlich ausgeschlossen sein.7

4. US-Nexus, De minimis, Foreign Direct Product Rule

Das US-amerikanische Exportkontrollrecht findet auf Güter Anwendung, sobald ein so genannter US-Nexus – also eine Verbindung oder ein Zusammenhang mit den USA – besteht. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn der Ursprung der Ware in den USA liegt, US-Personen an der Transaktion beteiligt sind, Güter direkt aus den USA exportiert oder vom Ausland aus re-exportiert werden.

Dabei fallen in den Anwendungsbereich des US-amerikanischen Exportkontrollrechts nicht nur Waren, die zu 100 % aus US-amerikanischer Produktion stammen oder US-Anteile enthalten. Auch im Ausland hergestellte Produkte sind erfasst, sofern sie einen bestimmten kontrollierten US-Anteil an Gütern, Software oder Technologie aufweisen. Werden also im Ausland US-Produkte verbaut, die für eine Ausfuhr im unverbauten Zustand genehmigungspflichtig wären, so kann die Genehmigungspflicht weiter fortbestehen, sofern der US-Anteil im finalen Produkt eine gewisse Schwelle übersteigt. Liegt der US-Anteil oberhalb dieser Schwellen, gilt auch ein im Ausland hergestelltes Produkt als US-Produkt im Sinne des US-Exportkontrollrechts. Der für die Beurteilung zugrunde gelegte Grenzwert wird als De-minimis-Schwelle bezeichnet. Diese liegt grundsätzlich bei 25 %. In Kombination mit verschiedenen Ländern (z. B. Iran, Sudan, Syrien, Nordkorea oder Kuba)8 sinkt die Schwelle jedoch auf nur 10 % und kann für weitere Güter- und/oder Länderkombinationen sogar bis auf 0 % herabsinken.9 Dies hat den Hintergrund, dass besonders sensible Güter, die beispielsweise zur Herstellung von Massenvernichtungswaffen verwendet werden könnten, unter keinen Umständen in bestimmte Länder ausgeführt werden sollen.

Eine weitere Besonderheit des US-Exportkontrollrechts sind die Foreign Direct Product Rules (FDPR). Hierbei handelt es sich um extraterritoriale Regelungen, die Teil der EAR sind und es der US-Regierung ermöglichen, auch solche ausländischen Produkte zu kontrollieren, die unter Verwendung von US-Technologie oder US-Software hergestellt wurden – selbst wenn die Produktion außerhalb der USA erfolgte.10 Der Zweck der FDPR ist es zu verhindern, dass ausländische Produkte, die auf US-Technologie basieren oder mit solcher Technologie hergestellt wurden, ohne Genehmigung in die von den USA mit Restriktionen belegten Länder gelangen. Die aktuell neun verschiedenen FDPR lassen sich in zwei Kategorien unterscheiden: (1) Allgemeine FDPR nach § 734.9 (a) EAR sowie (2) spezielle FDPR nach § 734.9 (b)–(i).11 Werden beispielsweise bei der Herstellung von Gütern im Ausland US-Ursprung verbaut oder wird US-Technologie verwendet, ist stets darauf zu achten, dass sich hierdurch der Anwendungsbereich des US-Exportkontrollrechts eröffnen kann und dadurch für die Ausfuhr der finalen Produkte die rechtlichen Voraussetzungen zu berücksichtigen sind.

5. Sanktionen und Strafverfolgung

Verstöße gegen das US-Exportkontrollrecht können empfindliche Konsequenzen nach sich ziehen. Die Sanktionen reichen von Geldstrafen und dem Entzug von Exportprivilegien bis hin zu strafrechtlicher Verfolgung und Freiheitsstrafen.12 Während einzelne Verstöße bereits mit Bußgeldern in Millionenhöhe geahndet werden können, trifft es Unternehmen noch um ein Vielfaches schwerer, wenn sie ihre Ausfuhrprivilegien verlieren oder gar auf Sanktionslisten aufgenommen werden. Dadurch werden sie nicht nur vom US-amerikanischen Markt ausgeschlossen, sondern aufgrund der extraterritorialen Wirkung des US-Rechts auch darüber hinaus vom Bezug von Produkten mit US-Ursprung oder -Anteilen abgeschnitten.

6. Zwischenergebnis

Die USA wenden ihre Exportkontrollvorschriften mit einem globalen Anspruch an. Dies bedeutet, dass sowohl Güter innerhalb der USA als auch in Drittstaaten unter die US-Kontrolle fallen können, sofern sich US-Anteile darin befinden oder sie beispielsweise mit US-Technologie hergestellt wurden. Das US-amerikanische Exportkontrollsystem ist hochkomplex, extraterritorial ausgerichtet und stark politisch geprägt. Seinen ursprünglichen Charakter als reine Nichtverbreitungsregulatorik hat es hinter sich gelassen und dient zunehmend auch der strategischen Eindämmung technologischer Wettbewerber. Diese neue Rolle als handelspolitisches Instrument macht es zu einem zugleich volatilen und dynamischen Regelwerk. Für international tätige Marktteilnehmer stellt dies die Herausforderung dar, die Entwicklungen stets im Auge zu behalten und ihre Compliance- sowie Risikoanalyseprozesse höchst adaptiv zu gestalten.

III. Das chinesische Exportkontrollrecht

China hat in den letzten Jahren ein zunehmend kohärentes und umfassendes Exportkontrollsystem aufgebaut, das sowohl sicherheitspolitische als auch wirtschaftliche Ziele verfolgt. Ein wesentlicher Schritt war dabei die Verabschiedung des Export Control Law (ECL) im Jahr 2020. Dieses Gesetz bündelt die zuvor fragmentierten Vorschriften und nähert das Land rechtlich sowie institutionell an internationale Standards an – allerdings mit einer deutlich stärkeren politischen Steuerung.13

1. Rechtliche Grundlagen

Die wichtigsten Grundlagen des chinesischen Exportkontrollrechts und mit diesem unmittelbar im Zusammenhang stehenden Regularien sind:

a) Export Control Law (ECL)

Das am 1.12.2020 in Kraft getretene Export Control Law (ECL)14 bildet das zentrale Regelwerk für den Export von kontrollierten Gütern aus China. Der Begriff “kontrollierte Güter” umfasst dabei Dual-Use-Güter, militärische und nukleare Güter sowie weitere Güter, Technologien und Dienstleistungen. Diese fallen unter das ECL, wenn sie im Zusammenhang mit der Wahrung der nationalen Sicherheit, dem öffentlichen Interesse oder der Erfüllung von Nichtverbreitungs- und anderen internationalen Verpflichtungen stehen.15 Neben den Einschränkungen und Genehmigungserfordernissen, die sich für Güter aufgrund ihrer Erfassung in einer Güterlistenposition ergeben können, verfügt das ECL auch über eine so genannte Catch-All-Klausel.16 Diese Klausel ermöglicht es, Güter, die von keiner Güterliste erfasst sind, der Exportkontrolle zu unterziehen, sofern sie beispielsweise ein Risiko für die nationale Sicherheit darstellen oder für Massenvernichtungswaffen beziehungsweise terroristische Zwecke verwendet werden können. Ferner enthält das ECL die “List of Controlled Parties”, eine Liste von Unternehmen, die gegen das Exportkontrollrecht verstoßen, eine Gefahr für die nationalen Interessen und die Sicherheit Chinas darstellen oder unter Terrorverdacht stehen. Eine Aufnahme auf diese Liste führt zu weitreichenden Handelsbeschränkungen mit den gelisteten Unternehmen, was effektiv einen Marktausschluss bedeuten kann.17

b) Regulations on Export Control of Dual-Use Items

Die chinesischen Regulations on Export Control of Dual-Use Items18 sind am 1.12.2024 in Kraft getreten. Sie zielen darauf ab, die bestehenden Exportkontrollvorschriften für Dual-Use-Güter weiter zu konsolidieren und einen einheitlichen Rechtsrahmen zu schaffen. Sie erweitern und präzisieren die Grundlagen des ECL und vereinheitlichen die bisher stark fragmentierten Güterlisten in einer einzigen “Control List”. Darüber hinaus sehen die Regulations die Möglichkeit vor, ausländische Unternehmen und Endverwender auf die “List of Controlled Parties”19 aufzunehmen. Dies geschieht, sofern die Unternehmen Dual-Use-Güter im Zusammenhang mit der Entwicklung, Produktion oder Verwendung von Massenvernichtungswaffen und ihren Trägersystemen verwendet oder gegen Handelssanktionen verstoßen haben. Unternehmen, die auf diese Liste gesetzt werden, können vom chinesischen Staat mit vielfältigen Maßnahmen und Sanktionen belegt werden, die den Handel mit Dual-Use-Gütern einschränken oder sogar ausschließen. Eine weitere Neuerung ist die Einführung der so genannten “Watch List”20. Diese Beobachtungsliste des chinesischen Handelsministeriums (Ministry of Commerce (MOFCOM)) fungiert als eine Art Vorstufe zur chinesischen Entity List (“List of Controlled Parties”). Hier können Unternehmen gelistet werden, die von chinesischen Behörden bei Verdacht auf Verstöße gegen das chinesische Exportkontrollrecht untersucht werden. Können die Verdachtsmomente widerlegt werden, erfolgt eine Streichung von der Beobachtungsliste. Erhärten sie sich hingegen, kann dies dazu führen, dass das betreffende ausländische Unternehmen oder der Endverwender auf die chinesische Entity List übertragen wird.

c) Anti Foreign Sanctions Law (AFSL)

Das Anti Foreign Sanctions Law (AFSL)21 dient als Chinas rechtliches Instrument, um auf ausländische Sanktionen gegen China, chinesische Organisationen oder Einzelpersonen zu reagieren. Es regelt den Erlass von Gegenmaßnahmen wie Einreiseverbote, das Einfrieren von Vermögenswerten und Verbote von Geschäftsbeziehungen zu chinesischen Unternehmen. Anwendung findet es gegen Staaten, Unternehmen und Einzelpersonen, die Sanktionen gegen China, chinesische Organisationen oder Einzelpersonen erlassen oder sich an deren Umsetzung beteiligen. Gleichzeitig verpflichtet es in China ansässige Personen und Unternehmen, die durch China erlassenen Gegenmaßnahmen umzusetzen.22 Vor der Einführung des ECL bildete das Anti-Foreign Sanctions Law (AFSL) die Grundlage für die exportkontrollrechtliche Regulierung in China.23

d) Regulations on the Implementation of the Anti-Foreign Sanctions Law

Die Verordnung24 präzisiert die im Anti-Foreign Sanctions Law (AFSL) vorgesehenen Maßnahmen und legt administrative Zuständigkeiten fest. Verstöße gegen das AFSL können nach der Verordnung dazu führen, dass bewegliche und unbewegliche Vermögenswerte eingefroren oder eingezogen werden. Dies umfasst neben Bargeld, Bankkonten und Unternehmensanteilen auch geistiges Eigentum.25

e) Foreign Trade Law (FTL)

Das chinesische Foreign Trade Law (FTL)26 stellt das grundlegende Gesetz zur Regulierung des Außenhandels dar. Es definiert die Grundsätze des Warenhandels, des Technologietransfers und des internationalen Dienstleistungsverkehrs. Zudem regelt es Handelsbeschränkungen und -verbote, Handelsmaßnahmen und Schutzinstrumente sowie Genehmigungen zur Einfuhr und Ausfuhr von Gütern.

2. Zuständige Behörden

Die Verwaltung und Durchsetzung des Exportkontrollrechts obliegt mehreren zentralen Behörden, die teils überlappende Zuständigkeiten aufweisen:

a) Ministry of Commerce (MOFCOM)

Das Handelsministerium27 ist hauptverantwortlich für die Umsetzung des ECL und insbesondere für die Genehmigungserteilung sowie die Veröffentlichung von Kontrolllisten

b) State Administration for Science, Technology and Industry for National Defense (SASTIND)

Diese Behörde28 ist zuständig für militärische und verteidigungsbezogene Exporte. Sie ist zudem mit der Ausarbeitung von Richtlinien, Gesetzen und Verordnungen im Bereich Wissenschaft, Technologie und Industrie mit Bezug zur Landesverteidigung beauftragt. Die im Jahr 2008 gegründete SASTIND koordiniert und fördert die Entwicklung von Verteidigungstechnologien, überwacht Chinas Weltraumaktivitäten und betreut die internationale Zusammenarbeit in diesen Bereichen.

c) General Administration of Customs (GACC)

Die chinesische Zollbehörde29 ist neben einer Vielzahl von steuerlichen Aufgaben auch für die Verwaltung des Imports und Exports von Waren und Dienstleistungen nach Festlandchina zuständig und dadurch maßgeblich an der Durchsetzung von Embargos beteiligt.

Diese Institutionen agieren in einem weitgehend hierarchisch-politischen Umfeld, in dem staatliche Steuerung durch die Kommunistische Partei Chinas einen zentralen Stellenwert einnimmt.

3. Güterlisten, Genehmigungspflichten, Endverbleibskontrollen und nationale Sicherheit

Das chinesische Exportkontrollrecht verfügt ebenfalls über umfangreiche Güterlisten. Diese basieren auf der Beschaffenheit der Produkte sowie ihrer Sensibilität, insbesondere im Hinblick auf eine mögliche Endverwendung. Fallen Güter in den Anwendungsbereich einer Güterlistenposition, so ist regelmäßig das Erfordernis einer Ausfuhrgenehmigung vor einem Exportvorhaben gegeben. Handelt es sich um ein Dual-Use-Gut, sehen die Exportkontrollregelungen vor, dass dem Antrag auch Informationen zum Nachweis des Endnutzers und der Endverwendung beizufügen sind. Insoweit entsprechen sich die Regelwerke des US-amerikanischen, chinesischen und auch europäischen Exportkontrollrechts.

Wie in den exportkontrollrechtlichen Regulierungen anderer Rechtskreise findet sich der Begriff der nationalen Sicherheit auch im chinesischen Exportkontrollrecht. Im chinesischen Recht kommt diesem Begriff jedoch eine zentrale Bedeutung zu. Die unter die einseitigen Kontrollen Chinas fallenden Güter werden weitgehend auf der Grundlage nationaler Sicherheitserwägungen kontrolliert, und die Anwendung der Catch-All-Klauseln des Art. 12 ECL erfolgt zu einem überwiegenden Teil auf dieser Grundlage. Der Begriff der nationalen Sicherheit wird im chinesischen Exportkontrollrecht zwar nicht legaldefiniert, findet sich jedoch in zahlreichen anderen Gesetzen und Verordnungen wieder.30 Bei der Beurteilung, wann etwas in den Anwendungsbereich der nationalen Sicherheit fällt, wird dem Staat ein weitreichendes Ermessen eingeräumt. Dies verleiht den Behörden umfassende Kontrollkompetenzen im Bereich der Genehmigungsvergabe und der Sanktionierung im Zusammenhang mit der Ausfuhr von Gütern mit Bezug zur nationalen Sicherheit.

4. CN-Nexus, De minimis, Foreign Direct Product Rule

Die Regelungen des ECL finden grundsätzlich auf alle kontrollierten Güter Anwendung.31 Eine Systematik zur Ermittlung eines Nexus, wie sie in den Export Administration Regulations (EAR) bekannt ist, ist dem chinesischen Recht hingegen nicht bekannt. Ursprünglich sah der Entwurf des ECL noch eine De-minimis-Regelung vor, die den US-amerikanischen Regelungen ähnlich war. Diese Regelung entfiel jedoch in den nachfolgenden Entwürfen und dem endgültigen ECL, wurde dann allerdings innerhalb der Regulations on Export Control of Dual-Use Items wieder aufgegriffen.32

Bei der Reformierung des ECL wurde zudem explizit die extraterritoriale Wirkung des chinesischen Exportkontrollrechts aufgenommen. Mit Art. 44 ECL führt China die extraterritoriale Wirkung seiner Exportkontrollregelungen ein und stellt bei Verstößen dagegen Sanktionen gegen die involvierte Organisation oder Person in Aussicht. Anders als die USA begrenzt China diese Anwendbarkeit seines Rechts jedoch stark und knüpft sie an die Voraussetzung, dass durch den Verstoß gegen das ECL im Ausland die nationale Sicherheit Chinas gefährdet oder gegen internationale Abkommen verstoßen wird. Der Re-Export von chinesisch kontrollierten Gütern fällt dabei ebenfalls in den Anwendungsbereich der chinesischen Regularien. Ändert sich beispielsweise der Endverbleib eines kontrollierten Gutes, während das Gut bereits im Ausland ist, so kann vor der Ausfuhr zum neuen Endverbleib zunächst eine Genehmigung vom MOFCOM einzuholen sein. 33

Weiterhin kann sich die Frage stellen, ob ein aus China importiertes Gut seine Ursprungseigenschaft verliert, wenn es einen bestimmten Wertschöpfungsprozess durchläuft, sodass die Re-Exportbeschränkung keine Anwendung mehr findet. Im ECL wird dieser Sachverhalt nicht geregelt. In der Literatur wird zur Bewertung auf die Schwere des Veränderungsprozesses abgestellt. Handelt es sich bei dem Wertschöpfungsprozess lediglich um eine einfache Verarbeitung, behält das Gut seinen Status als aus China exportiertes Gut mit seinem Ursprung in China und unterliegt weiterhin den Bestimmungen des ECL bei einem Re-Export. Handelt es sich jedoch um eine wesentliche Umwandlung, ändert sich der Ursprung zu einem im Ausland hergestellten Gut und der Anwendungsbereich des ECL bleibt verschlossen.34

Wesentliche Neuerungen wurden mit den in Kraft getretenen Regulations on Export Control of Dual-Use Items in das chinesische Exportkontrollrecht eingeführt. Dort finden sich nun in ihren Grundzügen den US-amerikanischen Äquivalenten entsprechende Regelungen zu De-minimis, Foreign Direct Product Rule sowie eine Regelung zum Re-Export von chinesischen Dual-Use-Gütern wieder. So regelt Art. 49 Nr. 1 Regulations on Export Control of Dual-Use Items, dass in Fällen, in welchen in ausländischen Dual-Use-Gütern chinesische Dual-Use-Güter enthalten, integriert oder mit diesen vermischt sind, der Exporteur vom MOFCOM aufgefordert werden kann, eine Genehmigung für das Ausfuhrvorhaben einzuholen. Gleiches gilt, wenn im Ausland hergestellte Dual-Use-Güter mithilfe chinesischer Technologie hergestellt wurden oder “spezifische chinesische Dual-Use-Güter”35 re-exportiert werden sollen.36 Zum aktuellen Zeitpunkt ist noch nicht ersichtlich, wie die extraterritoriale Zuständigkeit des MOFCOM in der Praxis umgesetzt wird und insbesondere, wie das MOFCOM in diesem Zusammenhang “spezifische chinesische Dual-Use-Güter” definieren wird, da eine entsprechende rechtliche Definition in den Verordnungen fehlt.

5. Sanktionen und Strafverfolgung

Das chinesische Exportkontrollrecht sieht bei Verstößen umfassende Sanktionsmöglichkeiten vor. Dazu gehören die Abschöpfung von Gewinnen aus ungenehmigten Geschäftsaktivitäten, Geldstrafen von bis zu 5 Mio. Yuan sowie Freiheitsstrafen. Zudem droht ausländischen Unternehmen die Aufnahme auf die Unreliable Entity List (UEL). Unternehmen, die auf der UEL gelistet sind, können in ihren Geschäftsaktivitäten in China eingeschränkt oder davon ausgeschlossen werden; es drohen Investitionsbeschränkungen oder -verbote, Einreisebeschränkungen oder auch der Entzug von Arbeitserlaubnissen.

6. Zwischenergebnis

Chinas Exportkontrollrecht befindet sich in einer Phase der Konsolidierung und erhält zunehmend eine strategische Ausrichtung. Obwohl das ECL formell internationalen Standards entspricht, ist es stärker politisch geprägt und ermöglicht weitreichende staatliche Eingriffe. Die Kontrolle kritischer Technologien ist dabei nicht nur sicherheitspolitisch motiviert, sondern auch Teil einer umfassenden Strategie zur Förderung technologischer Souveränität und zur Abwehr ausländischen Drucks, insbesondere aus den USA. In dieser Phase, in der sich die exportkontrollrechtlichen Strukturen und Neuregelungen noch etablieren, ergeben sich in der Geschäftspraxis Fragen zur Normauslegung und zur noch nicht gefestigten Verwaltungspraxis.

IV. Risikomanagement und Zukunftsstrategien: von Effizienz zu Resilienz

1. Geopolitische Instrumente und Folgen für globale Verflechtungen

International tätige Unternehmen sehen sich einem Spannungsfeld konfrontiert, das durch geopolitische Machtkonflikte bedingt ist und regional unterschiedliche sowie sich zum Teil widersprechende Handelsanforderungen mit sich bringt. Exportkontrollen und Sanktionen stellen dabei längst keine rein technischen Handelsinstrumente mehr dar, sondern sind zu einem zentralen Mittel geopolitischer Machtprojektion geworden. Einige der zentralen Risiken ergeben sich aus dem bereits existierenden Anspruch der USA auf die extraterritoriale Wirkung ihres Exportkontrollrechts sowie dem sich zunehmend manifestierenden, vergleichbaren Anspruch Chinas hinsichtlich seiner Exportkontrollregularien.

Die Globalisierung des internationalen Handels hat zu einer tiefgreifenden Verflechtung internationaler Märkte und Unternehmen geführt. Liefer- und Produktionsketten umspannen den gesamten Globus und binden weltweit unterschiedlichste Akteure ein. Die positiven Effekte der Globalisierung sind offensichtlich: Produktion und Handel von Waren wurden schneller, günstiger und effizienter. Ein nachteiliger Nebeneffekt dieser engen Verflechtungen globaler Lieferketten ist jedoch, dass politische Spannungen oder Sanktionen schnell zu einer massiven Beeinträchtigung der Lieferketten und damit ganzer Handelszweige führen können. Dieser Umstand wird insbesondere von den USA und China gezielt ausgenutzt, indem sie den Handel mit bestimmten Gütern beschränken oder Unternehmen sanktionieren, die in bestimmten Branchen eine entscheidende Rolle einnehmen.

Die USA wenden ihre Exportkontrollen zunehmend als Instrument der technologischen Eindämmung Chinas an; dies wird auch als “Tech Containment” bezeichnet. Ziel ist es, China den Zugang zu Hochtechnologien, insbesondere in den Bereichen Halbleiter, Künstliche Intelligenz und Quantentechnologie, zu verwehren. Dies zeigt sich beispielsweise an den gelisteten Unternehmen der Entity List sowie den verschiedenen Varianten der FDPR, mittels derer letztlich selbst ausländische Unternehmen vom Handel mit chinesischen Technologieunternehmen ausgeschlossen werden können. China reagiert auf diese Maßnahmen mit dem gezielten Aufbau von Gegenmaßnahmen, wie eigenen Sanktionslisten und Exportverboten für kritische Rohstoffe, beispielsweise Seltene Erden.

Unternehmen mit Berührungspunkten zu den umkämpften Bereichen stehen vor der Herausforderung, Strategien zu entwickeln, um den Risiken und Unsicherheiten entgegenzuwirken. Zu einem effektiven Risikomanagement können Maßnahmen gehören wie die Diversifizierung von Lieferketten, um die Abhängigkeit von einem einzigen Land oder einem einzigen Zulieferer zu reduzieren. Zudem können Rückverlagerungen in Form von Re- bzw. Nearshoring von ursprünglich ins Ausland verlagerten Geschäftsaktivitäten in Erwägung gezogen und auf eine lokale Produktion gesetzt werden. Auch Aspekte wie eine strategische Lagerhaltung zur Vermeidung von Engpässen können berücksichtigt werden, um die Abhängigkeit von Lieferketten zu minimieren und die Versorgungssicherheit zu erhöhen. Eine weitere Möglichkeit besteht zudem darin, die durch den Handelskrieg entstehende Bi- bzw. Multipolarität der Weltordnung auch im eigenen Unternehmen zu spiegeln. Dazu gehört beispielsweise, Lagerbestände, Lieferketten, Produkte und ihre Zusammensetzung so zu strukturieren und voneinander zu trennen, dass sie jeweils dazu geeignet sind, die Geschäfte der westlichen bzw. östlichen Hemisphäre zu bedienen. Dieser Ansatz würde eine flexible Reaktion auf politische und wirtschaftliche Veränderungen mit sich bringen.

All diese risikominimierenden Maßnahmen sind für Unternehmen mit Kosten verbunden und stehen unter dem Vorbehalt, dass sie tatsächlich umsetzbar und wirtschaftlich vertretbar sind. Die Entscheidung, wie intensiv die zu ergreifenden Initiativen der Unternehmen in der Zukunft sein müssen, hängt dabei maßgeblich von den weiteren geopolitischen Entwicklungen ab. Für diese zeichnen sich verschiedene Szenarien ab, die jeweils unterschiedliche Auswirkungen auf die globale Wirtschaft und damit auch auf die Unternehmensstrategien haben werden.

2. Ausblick auf zukünftige Entwicklungen und Szenarien

Die beschriebenen geopolitischen Spannungen und die daraus resultierende Fragmentierung des Welthandels werfen entscheidende Fragen nach der zukünftigen Entwicklung der globalen Wirtschaft und des internationalen Miteinanders auf. Für die kommenden Jahre lassen sich primär drei Szenarien skizzieren, die jeweils unterschiedliche Herausforderungen und Chancen für internationale Unternehmen mit sich bringen:

a) Szenario der weiteren Eskalation und Fragmentierung – Decoupling

Dieses Szenario prognostiziert eine fortgesetzte und sich vertiefende Entkopplung der führenden Wirtschaftsblöcke – allen voran zwischen den USA und China. Exportkontrollen, Sanktionen und Gegensanktionen würden weiter intensiviert; die Listen der “kritischen Technologien” und “unerwünschten Unternehmen” würden länger. Dies hätte zur Folge, dass Unternehmen gezwungen wären, ihre Lieferketten und Produktionsstrukturen noch stärker zu trennen, um sowohl den Anforderungen des westlichen als auch des östlichen Blocks gerecht zu werden. Die Kosten für diese Parallelstrukturen würden erheblich steigen, die Effizienz der globalen Wertschöpfung würde sinken und der technologische Fortschritt könnte sich in unterschiedlichen Ökosystemen entwickeln. Kleinere Volkswirtschaften und Unternehmen würden sich zunehmend unter Druck gesetzt sehen, sich für eine Seite zu entscheiden, was den globalen Handel noch komplexer und reibungsintensiver machen würde. Die Gefahr von Wirtschaftskriegen und der Verlust globaler Standards wären die gravierendsten Konsequenzen.

b) Szenario der Stabilisierung und selektiven Koexistenz – De-risking

In diesem Szenario würde sich der Wettbewerb zwischen den Großmächten zwar fortsetzen, jedoch mit einer gewissen Stabilisierung der Rahmenbedingungen einhergehen. Eine Tendenz zur Reduzierung von Abhängigkeiten in kritischen Sektoren (De-risking) bliebe bestehen, allerdings ohne eine vollständige Abkehr voneinander. Unternehmen würden weiterhin diversifizieren und ihre Resilienz stärken, wobei aber noch Spielräume für globale Zusammenarbeit in nicht-kritischen Bereichen existierten. Multilaterale Institutionen könnten dabei eine etwas stärkere Rolle bei der Mediation oder der Schaffung neuer Rahmenbedingungen spielen. Dieser Ansatz würde zwar weiterhin Kosten für Unternehmen verursachen und die Globalisierung verlangsamen, aber er würde eine vollständige Spaltung verhindern und größere Konflikteskalationen abwenden. In diesem Szenario läge es nahe, dass zwar selektive technologische Entflechtung stattfände, der allgemeine Handelsaustausch jedoch weitgehend intakt bliebe.

c) Szenario der Entstehung neuer Blöcke und regionaler Zentren – Multipolare Ordnung

Dieses Szenario geht davon aus, dass sich neben den etablierten Großmächten weitere regionale Wirtschaftsblöcke formieren und an Bedeutung gewinnen könnten. Länder wie Indien, Brasilien, Südafrika oder Zusammenschlüsse wie dem Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) könnten ihre eigene Position stärken und eine größere Autonomie im globalen Handel anstreben. Dies würde zu einer multipolaren Weltwirtschaft führen, in der Unternehmen ihre Strategien an eine Vielzahl von regionalen Regeln und Standards anpassen müssten. Während dies eine noch stärkere Diversifizierung und Lokalisierung von Produktions- und Lieferketten erfordern würde, könnte es gleichzeitig neue Marktchancen und Partnerschaften jenseits der traditionellen Achsen eröffnen. Die Herausforderung läge dann in der Komplexität der Navigation durch ein noch vielfältigeres Regelwerk, die Chance jedoch in einer größeren Resilienz durch die Verteilung auf mehrere regionale Zentren.

Unabhängig vom konkreten Verlauf steht fest, dass die Ära der ungehinderten Globalisierung, wie wir sie über Jahrzehnte kannten, einem Wandel unterliegt. Internationale Unternehmen müssen sich auf eine Welt einstellen, die von größerer Unsicherheit, politisch motivierten Handelshemmnissen und der Notwendigkeit robuster, diversifizierter und agiler Strategien geprägt sein wird. Die Fähigkeit zur Anpassung an diese sich schnell verändernden Rahmenbedingungen wird entscheidend für ihren zukünftigen Erfolg sein.

V. Zusammenfassung

Das zuvor beschriebene zeigt auf, wie die globalen Machtverschiebungen und die Entstehung einer multipolaren Weltordnung den internationalen Handel tiefgreifend transformieren. Exportkontrollen und Sanktionen haben sich von spezialisierten Instrumenten der Nichtverbreitung zu zentralen geopolitischen Werkzeugen entwickelt, die von Großmächten wie den USA und China gezielt zur Durchsetzung nationaler Interessen und zur strategischen Eindämmung von Wettbewerbern eingesetzt werden.

Die Darstellungen der US-amerikanischen und chinesischen Exportkontrollsysteme verdeutlichte deren Komplexität, die teils weitreichende extraterritoriale Anwendung und die massiven Auswirkungen auf global agierende Unternehmen. Sowohl die stringenten Regelungen der USA, als auch Chinas sich konsolidierendes und strategisch ausgerichtetes Exportkontrollrecht mit eigener extraterritorialer Veranlagung, schaffen ein Umfeld erhöhter Compliance-Anforderungen und rechtlicher Unsicherheit.

Für internationale agierende Unternehmen resultiert daraus ein signifikanter Handlungsdruck, der ein Umdenken in den Geschäftsstrategien erfordert. Maßnahmen wie die Diversifizierung von Lieferketten, Re- oder Nearshoring sowie die strukturelle Trennung von Geschäftsaktivitäten entlang geopolitischer Blöcke sind nicht länger nur Option, sondern werden zu notwendigen Anpassungen.

Die zukünftige Entwicklung des globalen Handels wird maßgeblich davon abhängen, ob es zu einer weiteren Eskalation der Fragmentierung, einer Stabilisierung mit selektiver Koexistenz oder der Herausbildung neuer regionaler Blöcke kommt. Unabhängig vom genauen Szenario steht fest, dass die Ära der ungehinderten Globalisierung einem Wandel unterliegt. Unternehmen müssen ihre Fähigkeit zur Resilienz gegenüber geopolitischen Risiken deutlich stärken, um in einer von Unsicherheit und politisch motivierten Handelshemmnissen geprägten Welt erfolgreich zu bleiben und ihre Zukunftsfähigkeit zu sichern.

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