Prof. Dr. Jörg Gundel, Bayreuth

Sprachvorgaben der Mitgliedstaaten, EU-Grundfreiheiten und -Grundrechte: Zum Status der nationalen Sprachidentität im EU-Binnenmarkt

Zugleich Anmerkung zu EuGH, 12.2.2026 – Rs. C-48/24 – Vilniaus tarptautinė mokykla, EWS 2026, 180 (in diesem Heft)

Mitgliedstaatliche Vorgaben zur Verwendung der nationalen Amtssprache können in verschiedenen Konstellationen in Konflikt mit den EU-Grundfreiheiten geraten. Zugespitzt wird die Auseinandersetzung, wenn diese Vorgaben nicht nur die staatliche Kommunikation, sondern auch die Sprachwahl privater Wirtschaftsakteure erfassen, wie dies im hier behandelten Sachverhalt mit dem Lehrpersonal einer privaten Schule der Fall ist, das in englischer Sprache unterrichtet, dem aber dennoch Kenntnisse der Landessprache abverlangt werden. In vielen Fällen lässt sich die Vorgabe der Verwendung oder Beherrschung der nationalen Amtssprache schon durch Belange des Verbraucher- oder Arbeitnehmerschutzes rechtfertigen. Auch soweit eine solche Rechtfertigung ausscheidet, erkennt der EuGH den Schutz der nationalen Amtssprache als eigenständigen ungeschriebenen Rechtfertigungsgrund an; in diesen Konstellationen steigt aber die Rechtfertigungslast insbesondere für Vorgaben zur Sprachwahl von privaten Wirtschaftssubjekten.

I. Einleitung: Die Bedeutung der Sprachenfrage im Unionsrecht

Die Sprachenfrage ist ein zentrales Thema der europäischen Integration, nachdem hier die wirtschaftliche und politische Integration eines geographischen Raumes mit derzeit 24 nationalen Amtssprachen erfolgen soll. Die Kommunikation in den verschiedenen Amtssprachen der Mitgliedstaaten stellt dabei nicht nur eine pragmatische Notwendigkeit dar, die jeweilige Amtssprache ist zugleich auch ein zentrales Symbol der nationalen Identität. Auf europäischer Ebene erklärt dies das Festhalten an der kostspieligen Verbindlichkeit aller Amtssprachen der EU-Mitgliedstaaten1, die allerdings zugleich auch notwendige Voraussetzung für die unmittelbare Anwendbarkeit des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten ist,2 und an der Allsprachigkeit der Kommunikation der Unionsorgane nach außen, während für die interne Kommunikation ein reduziertes Regime von Arbeitssprachen gilt. Zugleich prägt diese Bedeutung die Behandlung von nationalen Sprachvorgaben durch das Unionsrecht, das hier teils mit politisch aufgeladenen innerstaatlichen Konflikten der Mitgliedstaaten konfrontiert wird. Aus unionsrechtlicher Sicht stellen solche nationalen Vorgaben im Ausgangspunkt vor allem Hindernisse für den Binnenmarkt dar, die der Rechtfertigung bedürfen. Daneben kann eine grundrechtliche Komponente treten; das gilt vor allem dann, wenn die nationalen Sprachvorgaben sich gegen die Nutzung der Sprache nationaler Minderheiten richten.3

II. Der Ausgangsfall und seine Einordnung durch den EuGH

1. Die grundfreiheitliche Einordnung

Das nun ergangene Urteil in der Rechtssache Všļ Vilniaus tarptautinė mokykla4 betrifft die Frage der Vereinbarkeit von Bestimmungen des litauischen Rechts, nach denen auch die Lehrkräfte an privaten Schulen mit einem rein englischsprachigen Unterrichtsprogramm über hinreichende Kenntnisse der Landessprache verfügen müssen, mit den Grundfreiheiten. Im Ausgangsfall war bereits das Vorliegen eines grenzüberschreitenden Sachverhalts als Voraussetzung der Anwendbarkeit der Grundfreiheiten nicht selbstverständlich, weil es sich bei den betroffenen Lehrkräften überwiegend um Drittstaater und nicht um Unionsbürger handelte;5 die Anteilsmehrheit des Betreibers der Schule wurde aber von Unionsbürgern gehalten, was einen grenzüberschreitenden Sachverhalt begründet.6 Anders als bei vorwiegend vom Staat finanzierten Bildungseinrichtungen liegt bei privaten Bildungsangeboten auch eine wirtschaftliche Tätigkeit vor.7 Der Gerichtshof ordnet die Regelung als Beschränkung der Niederlassungsfreiheit ein, weil die Sprachanforderung die Gewinnung von englischsprachigem Lehrpersonal erschwert und die Geschäftstätigkeit dadurch weniger attraktiv macht.8 Daneben kommt ein Eingriff in die Arbeitnehmerfreizügigkeit in der Form einer mittelbaren Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit in Betracht, weil die Erfüllung der Sprachanforderung den eigenen Staatsangehörigen typischerweise leichter gelingen wird. Auf diese Bestimmung kann sich auch der Arbeitgeber berufen;9 allerdings sieht der Gerichtshof hier den Schwerpunkt zu Recht bei der Niederlassungsfreiheit.10

2. Die Frage der Rechtfertigung

Ein Unterschied für den Rechtfertigungsrahmen ergibt sich aus dieser Zuordnung nicht, weil in Bezug auf beide Grundfreiheiten keine unmittelbare Diskriminierung vorliegt, die nur durch geschriebene Rechtfertigungsgründe gerechtfertigt werden könnte,11 deren Voraussetzungen hier ersichtlich nicht vorliegen. Damit ist der ungeschriebene Rechtfertigungsgrund des Schutzes der nationalen Amtssprache eröffnet, den der EuGH bereits zuvor anerkannt hatte;12 zur Bestätigung dieser Weichenstellung nimmt der Gerichtshof an dieser Stelle Bezug auf die Bedeutung der nationalen Sprachenregeln für die in Art. 4 Abs. 2 EUV geschützte nationale Identität.13 Vor diesem Hintergrund erkennt der Gerichtshof das “legitime Ziel des Schutzes und der Förderung der litauischen Sprache” an14, stellt daneben aber auch auf den praktischen Gesichtspunkt ab, dass die Kenntnis der Amtssprache auch für die Lehrkräfte für Fremdsprachen notwendig sein kann, um mit den Eltern der Schüler und den Behörden zu kommunizieren.15 Auf diese grundsätzliche Billigung folgt allerdings die Feststellung der Unverhältnismäßigkeit der Anforderungen in Bezug auf verschiedene Einzelheiten wie die Zulassung eines nachträglichen Erwerbs von Sprachkenntnissen16 und insbesondere auf die Form des Nachweises der Kenntnisse.17

Das Urteil schließt an die vier Jahre zuvor ergangene Entscheidung der Großen Kammer des Gerichtshofs in der Rechtssache Boriss Cilevičs18 an, mit der der EuGH über Vorgaben des lettischen Rechts zur Verwendung der nationalen Amtssprache im Universitätsunterricht entschieden hat. Diese Regelung erfasste ebenfalls auch private Hochschulen; sie enthielt begrenzte Ausnahmen für den Unterricht in Amtssprachen anderer EU-Mitgliedstaaten und für internationale Studienprogramme. Auch in diesem Fall hat der Gerichtshof die Regelung als grundsätzlich legitime Maßnahme zum Schutz der Amtssprache anerkannt; die Verhältnismäßigkeit wurde dort aber mit Verweis auf die vorhandenen Ausnahmevorbehalte bejaht.19

III. Die Anforderungen der Grundfreiheiten an nationale Sprachvorgaben

1. Die Leitentscheidung in der Rechtssache Groener

Die EuGH-Rechtsprechung zur Behandlung solcher Sprachanforderungen nimmt ihren Anfang mit der Rechtssache Groener aus dem Jahr 198920, in der die Vorgabe von Kenntnissen des Gälischen als formal erster Amtssprache des Mitgliedstaats Irland21 als Voraussetzung für eine Einstellung im irischen Schuldienst zur Prüfung stand, dies vor allem vor dem Hintergrund der Tatsache, dass auch die Mehrheit der irischen Staatsangehörigen diese Sprache nicht beherrscht.22 Der Gerichtshof hat die Vorgabe dennoch als zulässige Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit eingestuft, weil der Mitgliedstaat berechtigt sei, das anspruchsvolle Erfordernis unabhängig davon aufzustellen, dass die Sprachkenntnisse für das konkrete (in englischer Sprache unterrichtete) Schulfach nicht benötigt wurden, weil die Lehrpersonen nicht nur durch ihren Unterricht, sondern auch “durch ihre Teilnahme am täglichen Leben der Schule und durch ihre privilegierten Beziehungen zu den Schülern” eine wesentliche Rolle – zu ergänzen ist wohl: für die Präsenz der Amtssprache – spielen.23

Bereits in diesem Ausgangsfall vermischten sich damit funktional-technische Erwägungen mit dem sprachpolitischen Motiv der Sicherung der Präsenz der nationalen Amtssprache im öffentlichen Leben, das dort freilich im Vordergrund stand und das der Gerichtshof in dieser Entscheidung erstmals als eigenständigen Rechtfertigungsgrund anerkannt hat.24 Zugleich war dort anders als in den nun entschiedenen Fällen eine Tätigkeit im Staatsdienst betroffen. Tatsächlich betreffen solche Sprachvorgaben regelmäßig vor allem den Behördenverkehr (“Amtssprache”); hier wird grundsätzlich vom Ausgangspunkt der jeweiligen Amtssprache ausgegangen, die Zulässigkeit z. B. von Anträgen in der Sprache anderer Mitgliedstaaten sieht das Unionsrecht nur in Ausnahmefällen vor.25 Nur soweit das Recht eines Mitgliedstaats seinen nationalen Minderheiten die Wahl der eigenen Sprache im Verkehr mit Behörden und Gerichten einräumt, folgt aus dem Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, dass dieses Wahlrecht auch auf Unionsbürger ausgedehnt werden muss.26 Aus dem Recht des Mitgliedstaats zur Festlegung seiner Amtssprache folgt aber nachvollziehbar, dass Unionsbürger, die im Staatsdienst dieses Mitgliedstaats tätig werden wollen, auch dessen Amtssprache beherrschen müssen; die Besonderheit der Rechtssache Groener liegt darin, dass diese Amtssprache für die Ausübung der konkreten Tätigkeit nicht benötigt wurde.

2. Sprachvorgaben für private Wirtschaftsteilnehmer

a) Typologie der Vorgaben

Soweit der Mitgliedstaat nicht nur die Amtssprache seiner Organe festschreibt, sondern darüber hinaus Sprachvorgaben für private Wirtschaftsteilnehmer macht – wie es in der hier behandelten Konstellation der Fall ist –, erscheint die Rechtfertigung weniger selbstverständlich. Typologisch stehen die beiden zuletzt entschiedenen Sachverhalte aus Lettland und Litauen für die verschiedenen Formen der staatlichen Anforderungen: Möglich ist die Vorgabe von Kenntnissen der nationalen Amtssprache einerseits und zu ihrer tatsächlichen Verwendung – z. B. als Unterrichtssprache – andererseits. Vorgaben zu Kenntnissen der Amtssprache werden häufig auch durch funktional-technische Argumente wie die Sicherstellung der Kommunikation eines Berufsträgers mit Patienten27 oder Mandanten28 gerechtfertigt werden können; der Schutz der Amtssprache kann in solchen Fällen als zweites Argument hinzutreten, wie dies in dem zuletzt entschiedenen litauischen Fall auch geschehen ist. Weitergehende Vorgaben für die Sprachverwendung – wie die lettische Gesetzgebung zur Unterrichtssprache auch von privaten Bildungseinrichtungen – können dagegen jedenfalls im Fall der mündlichen Kommunikation29 regelmäßig nicht durch solche funktional-technischen Gesichtspunkte gerechtfertigt werden; in solchen Konstellationen setzt der Mitgliedstaat die Verwendung seiner Amtssprache gegen den übereinstimmenden Willen der Beteiligten durch. Diese Beschränkung kann damit nur durch das sprachpolitische Motiv des Schutzes der Amtssprache legitimiert werden; eine erfolgreiche Berufung auf dieses Motiv setzt wiederum voraus, dass es sich um ein Kommunikationsgeschehen handelt, das für diesen Sprachschutz tatsächlich von Bedeutung ist; im Fall der Festlegung der Unterrichtssprache hat der Gerichtshof dies nachvollziehbar angenommen.30

Umfangreiches Anschauungsmaterial für mögliche Gestaltungen und Konstellationen bietet dabei insbesondere die französische Gesetzgebung, nachdem Frankreich unter den westeuropäischen Mitgliedstaaten die nachdrücklichste Sprachpolitik betreiben dürfte.31 Dort sind allerdings auch bereits äußerste verfassungsrechtliche Grenzen einer solchen Sprachpolitik deutlich geworden: Vorgaben zum Sprachgebrauch durch Private wie die Untersagung des Gebrauchs von Fremdworten, für die ein offiziell festgelegtes französisches Äquivalent besteht, hat der französische Conseil constitutionnel als Verstoß gegen die Meinungsfreiheit eingestuft32 und die entsprechenden Regelungen des französischen Sprachschutzgesetzes (Loi Toubon33) für verfassungswidrig erklärt.

b) Insbesondere Sprachvorgaben für den Mediensektor

Eine Rolle als eigenständiges zwingendes Erfordernis erfüllt der Schutz der nationalen Amtssprache vor allem im Mediensektor: Hier hat der Gerichtshof im Rahmen der Grundfreiheiten-Prüfung anerkannt, dass dieses Motiv z. B. Sprachvorgaben im Bereich der Filmförderung34 oder auch für Rundfunkinhalte wie Sprachquoten im Hörfunk35 und Quoten für in der Originalfassung in der Landessprache produzierte Werke im Fernsehen36 rechtfertigen kann.37 Tatsächlich betreffen diese Vorgaben den Bereich der Massenmedien, der für die öffentliche Wahrnehmbarkeit der nationalen Amtssprache von besonderer Bedeutung ist. In diesen Konstellationen steht tatsächlich der Schutz der Sprache ganz im Vordergrund; funktional-technische Motive für solche Regelungen sind nicht erkennbar. Der EuGH hat den Schutz der Amtssprache in solchen Konstellationen in besonders deutlicher Weise als eigenständigen Rechtfertigungsgrund anerkannt und auch eine kulturelle Einkleidung dieses Motivs ausdrücklich für unnötig erklärt.38 In dieser Rechtfertigung durch das alleinige Motiv des Sprachschutzes liegt eine Parallele zur Legitimation der Festlegung der Unterrichtssprache in der Rechtssache Cilevičs;39 tatsächlich handelt es sich in beiden Fällen um Tätigkeiten mit Breiten- und Öffentlichkeitswirkung, in denen eine so begründete Sprachvorgabe auch gegenüber privaten Akteuren als rechtfertigungsfähig erscheint.

Im Feld der medienbezogenen Sprachanforderungen ermöglicht diese Anknüpfung an die Sprache zugleich eine Rechtfertigung durch ungeschriebene Gründe, während z. B. ein Abstellen auf die Staatsangehörigkeit der Interpreten40 als unmittelbare Diskriminierung nur durch – ersichtlich nicht einschlägige – geschriebene Gründe gerechtfertigt werden könnte.41 Zugunsten dieser Regelungen lässt sich noch anführen, dass sie “nur” eine Quote vorgeben und fremdsprachigen Produktionen damit Raum lassen; dennoch kann ein erheblicher Eingriff in die Programmfreiheit der Rundfunkveranstalter vorliegen.42

c) Sprachvorgaben im Vergaberecht: Die verschiedenen Versionen der Molière-Klausel

Auch im Bereich des Vergaberechts sind Sprachvorgaben feststellbar; das gilt z. B. für die sogenannte Molière-Klausel, die in den 2010er Jahren von verschiedenen französischen Regionen in unterschiedlichen Versionen zur Bedingung für die Vergabe von öffentlichen Aufträgen gemacht wurde und nach deren weitestgehendem Modell bei der Ausführung des Auftrags – also “auf der Baustelle” – die französische Sprache als die “Sprache Molières” verwendet werden muss.43 Eine solche “harte Variante” wird man als unionsrechtswidrig einstufen müssen,44 weil der Zwang zur Verwendung der Landessprache technisch-funktional nicht zu rechtfertigen ist und im Fall dieser banalen Vertragserfüllung zur Wahrung der Präsenz der nationalen Amtssprache in der Öffentlichkeit wenig beitragen kann – das gilt gerade im Vergleich zu den zuvor angesprochenen Vorgaben für die Medien oder für die Unterrichtssprache. Eine so gestaltete Vorgabe ist damit als unverhältnismäßig einzustufen; tatsächlich liegt bei einer solchen Ausgestaltung auch der Verdacht einer Regelung zum Schutz der einheimischen Anbieter nahe.45

Anders wird man die ebenfalls verwendete “weiche Variante” der Klausel bewerten müssen, nach der das mit der Ausführung beauftragte Unternehmen Übersetzer zur Verfügung stellen muss, wenn Arbeitnehmer der französischen Sprache nicht mächtig sind, damit sie über ihre sozialen Rechte aufgeklärt werden können:46 In diesem Fall steht dann auch nicht mehr die Präsenz der Landessprache, sondern der Schutz der Arbeitnehmer im Vordergrund. Die Zulässigkeit ist dann eine Frage der Verhältnismäßigkeit unter Kostengesichtspunkten.

d) Schriftliche Dokumentationspflichten in der Amtssprache

Schließlich bestehen in größerem Umfang Regelungen, die bei schriftlichen Akten im Rechtsverkehr die Verpflichtung zur Verwendung der Amtssprache vorsehen: In dieser Konstellation lässt sich die Verpflichtung – anders als im Fall der “harten Variante” der Molière-Klausel – allerdings im Ausgangspunkt technisch-funktional rechtfertigen: Die Verpflichtung zur Verwendung der Amtssprache stellt hier im Regelfall sicher, dass z. B. Vertragspartner den Inhalt des Vertrages nachvollziehen und die nationalen Behörden effektive Kontrollen vornehmen können.47 Auch solche Regelungen können aber über ein noch durch diese Belange zu rechtfertigendes Maß hinausgehen. Das gilt etwa für die Vorgabe der nationalen Sprachfassung für Vertragsdokumente durch die belgische Region Flandern, über die der EuGH in den Jahren 201348 und 201649 entschieden hat: Die in diesen Fällen geltende Regelung, nach der die Dokumente – auch in grenzüberschreitenden Sachverhalten – ausschließlich in der Amtssprache erstellt werden durften, hat hier nicht nur zur Feststellung der Unverhältnismäßigkeit der Regelung durch den Gerichtschof geführt; sie legt auch nahe, dass der Gesetzgeber hier einen darüber hinausgehenden sprachpolitischen Zweck verfolgt hat, nachdem im Hintergrund der Regelungen ersichtlich die strikte sprachliche Abgrenzung der Regionen Wallonien und Flandern voneinander steht.50 Auch die zugleich vorgesehene scharfe Rechtsfolge der Unwirksamkeit von Rechtsakten, die nicht in der Amtssprache vorgenommen werden, deutet auf solche weitergehenden Motive hin.

Ebenfalls im Ausgangspunkt einer technisch-funktionalen Rechtfertigung zugänglich sind Vorgaben zur Etikettierung von Waren in der Amtssprache des Importstaats, die Gegenstand einer umfangreichen EuGH-Rechtsprechung sind;51 hier kann regelmäßig der Belang des Verbraucherschutzes geltend gemacht werden. Auch hier spielen aber erkennbar teils auch sprachpolitische Motive immer wieder eine Rolle,52 so etwa, wenn eine ausschließliche Etikettierung in der Landessprache vorgeschrieben wird.53 Inzwischen ist in diesem Feld in Bezug auf die Anforderungen an die Etikettierung speziell von Lebensmitteln, die in der Vergangenheit vor allem umstritten waren, durch eine Neufassung des einschlägigen Sekundärrechts geklärt, dass auf der einen Seite die Mitgliedstaaten die Verwendung ihrer Amtssprache in ihrem Hoheitsgebiet vorgeben können, auf der anderen Seite aber eine Etikettierung in mehreren Sprachen zulässig ist.54

3. Die Anforderungen an den Nachweis der Sprachkenntnisse

Während der EuGH damit in der Grundsatzentscheidung zur Vorgabe von Kenntnissen der Amtssprache den Mitgliedstaaten einen vergleichsweise breiten Spielraum einräumt, sind die Anforderungen an den konkreten Vollzug, also insbesondere an die Formen des Nachweises dieser Sprachkenntnisse deutlich strikter: Bereits im Angonese-Urteil aus dem Jahr 200055 hatte der Gerichtshof eine Gestaltung beanstandet, nach der die geforderte Sprachprüfung im Inland absolviert werden musste und diese Prüfung nur einmal im Jahr angeboten wurde; dieselbe Kritik findet sich in einer im Jahr 2015 zum belgischen Recht ergangenen Entscheidung56 und nun auch in der Antwort des EuGH auf die Vorlagefragen des litauischen Gerichts.57 Diese Beanstandungen fügen sich in die allgemeine Linie der auch zu anderen Qualifikationsanforderungen etablierten Grundfreiheiten-Rechtsprechung des Gerichtshofs58 ein, nach der in anderen Mitgliedstaaten erworbene Nachweise auf Gleichwertigkeit geprüft und ggf. anerkannt werden müssen. Der Mitgliedstaat darf seine materiellen Sprachanforderungen damit durchsetzen; er darf den Unionsbürgern dabei aber keine zusätzlichen Verfahrenshindernisse beim Nachweis der Erfüllung dieser Voraussetzungen bereiten.

IV. Die grundrechtliche Dimension: Das Unionsrecht und der Konflikt zwischen nationaler Sprachidentität und dem Schutz nationaler Minderheiten

1. Der Schutz nationaler (Sprach-)Minderheiten im Unionsrecht

Im Urteil des EuGH allenfalls gestreift wird der größere Rahmen der in den jüngeren Entscheidungen betroffenen nationalen Sprachregelungen: Die Sprachenregimes der baltischen Staaten richten sich nicht gegen einen Unterricht in englischer Sprache, der hier eher zufällig betroffen ist, sondern gegen die starke Präsenz der russischen Sprache; sie wird weiter von einer erheblichen Bevölkerungsminderheit gesprochen, was auf die russische Besetzung der baltischen Staaten vom Ende des zweiten Weltkriegs bis zum Zusammenbruch des Ostblocks zurückgeht. Insoweit werfen entsprechende mitgliedstaatliche Regeln aber auch die Frage auf, inwieweit das Unionsrecht den Schutz von nationalen Minderheiten und ihrer Sprache gewährleistet.59 Tatsächlich wurde der Schutz nationaler Minderheiten vor dem Hintergrund der zahlreichen Konflikte um nationale Minderheiten in und zwischen den damaligen osteuropäischen Beitrittskandidaten zum Bestandteil der im Jahr 1993 vom Europäischen Rat beschlossenen Kopenhagen-Kriterien,60 die die politischen Voraussetzungen für den Beitritt zur heutigen Europäischen Union definierten.Im Rahmen des Beitrittsprozesses hatte die Union auch darauf gedrungen, dass die baltischen Staaten den Angehörigen der russischsprachigen Minderheit ihre Staatsangehörigkeit verleihen,61 wodurch diese Bevölkerungsgruppe erst zu einer nationalen Minderheit im Sinn der traditionellen Begriffsbestimmung wurde.62
Ein zentrales Instrument dieses Minderheitenschutzes ist die Gewährleistung der Verwendung der Minderheitensprache; in Bezug auf Mitgliedstaaten mit nationalen Minderheiten, in denen Regelungen zur Zulassung der Minderheitensprache im Behörden- und Gerichtsverkehr bestehen, führt das unionsrechtliche Diskriminierungsverbot dazu, dass diese Regelungen auch der Nutzung durch Unionsbürger offenstehen müssen;63 das Unionsrecht gibt diese Zulassung der Minderheitensprache freilich nicht vor, sondern knüpft nur an diese nationale Weichenstellung an.

Während das Thema des Schutzes nationaler Minderheiten im Beitrittsprozess der osteuropäischen Mitgliedstaaten eine erhebliche Rolle gespielt hat, ist der Textbefund zum Schutz von nationalen Sprachminderheiten im verbindlichen Unionsrecht tatsächlich wenig ergiebig:64
Art. 22 GRC schützt zwar die “Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen” und weist damit einen indirekten Bezug zum Minderheitenschutz auf, die Bestimmung ist aber keine direkte Minderheitenschutzklausel.65
Sie hat zudemnur den Charakter einer Prinzipienbestimmung im Sinne des Art. 52 Abs. 5 GRC66 und bindet auch nur die Union und nicht die Mitgliedstaaten.67 Der Gerichtshof hat die Bestimmung in der hier behandelten Entscheidung im Übrigen sogar zugunsten der Sprachvorgabe des Mitgliedstaats in Bezug genommen, weil diese Vorgabe mit dem Schutz der Amtssprache eines kleinen Mitgliedstaats ebenfalls die Sprachenvielfalt schützt.68

Für Union und Mitgliedstaaten verbindlich ist dagegen das Diskriminierungsverbot des Art. 21 Abs. 1 GRC, das auch eine Diskriminierung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit69 erfasst, aber keinen besonderen Schutz nationaler Minderheiten und ihrer Sprachenrechte vorgibt.Eine spezifische Rechtsgrundlage für Maßnahmen des Minderheitenschutzes sehen die Verträge ebenfalls nicht vor, allerdings können ggf. Rechtsgrundlagen wie die Kulturkompetenz des Art. 165 AEUV für solche Zwecke genutzt werden.In diesem Zusammenhang ist das Bürgerbegehren “Minority Safepack” zu verzeichnen, das mit seinen Forderungen zur Nutzung solcher Rechtsgrundlagen für den Schutz nationaler Minderheiten durch die Union die Zulässigkeitsanforderungen nach Art. 11 EUV erfüllen konnte; die Kommission hat daraufhin allerdings mit Billigung des EuGH70 keinen Handlungsbedarf gesehen.71

2. Die Vorgaben der EMRK und ihre Wirkung auf das Unionsrecht

Auch auf der Ebene der EMRK fehlen spezielle Regelungen zum Schutz sprachlicher Minderheiten; ein solcher Schutz kann sich nur aus der Anwendung der allgemeinen Gewährleistungen der Konvention auf diese Konstellation ergeben.72 Tatsächlich hat der EGMR einen Eingriff in die Gewährleistung des Privatlebens gemäß Art. 8 EMRK durch die Vorgabe der Amtssprache als Unterrichtssprache in Bezug auf Lehrer angenommen, die diese Sprache nicht beherrschen und damit in Gefahr stehen, ihren Arbeitsplatz zu verlieren.73 Im Hintergrund dieser Einordnung steht, dass in der EMRK eine eigenständige Gewährleistung der Berufsfreiheit fehlt, während das Unionsrecht hier die Art. 15 und 16 GRC aufbieten kann; sie lässt sich zum anderen aber auch sachlich damit rechtfertigen, dass die Berufswahl ein wesentliches Element der Persönlichkeitsentfaltung und damit auch eines in diesem Sinne verstandenen Privatlebens ist.74

Tatsächlich hat der EGMR Sprachanforderungen an Lehrkräfte als unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 8 EMRK eingestuft, soweit die Betroffenen bereits vor Geltung dieser Regelungen eingestellt worden waren;75 das betraf im entschiedenen Fall einen serbischsprachigen Lehrer im kroatischen Schuldienst. In einer weniger einzelfallbezogenen Entscheidung hat der EGMR allerdings im Jahr 2023 – hier nun aus der Schülerperspektive – eine Verletzung von Art. 14 EMRK i.V. m. dem Recht auf Bildung aus Art. 2 des ersten Zusatzprotokolls durch die Verfügung des Lettischen als Unterrichtssprache unter Zurückdrängung des zuvor in einzelnen Regionen praktizierten Regelschulunterrichts in russischer Sprache verneint.76 Im Rahmen der Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit berücksichtigt der EGMR dabei auch den historischen Hintergrund der Entstehung der Minderheitssprachen-Situation, der hier auf eine jahrzehntelange völkerrechtswidrige Besatzung und die Ansiedlung eigener Staatsangehöriger durch die russische Besatzungsmacht zurückgeht.77 Das mindert in der Gegenwart nicht die Schutzwürdigkeit der heutigen Angehörigen der Minderheit, die keine Verantwortung für diesen Hintergrund tragen; es gibt aber dem Belang der Wahrung der nationalen Identität zusätzliches Gewicht.

In Bezug auf Sprachanforderungen der Mitgliedstaaten, die den Berufszugang beschränken, wird man angesichts der Weichenstellungen des EGMR die unionsgrundrechtliche Verankerung sowohl bei Art. 7 GRC – dem Gegenstück zu Art. 8 EMRK – als auch bei Art. 15 GRC annehmen müssen, um den in Art. 52 Abs. 3 GRC vorgegebenen inhaltlichen Gleichlauf zwischen der GRC und den vorhandenen EMRK-Gewährleistungen zu wahren.78 Auch soweit damit Grundrechtsschutz gegen Sprachanforderungen besteht, kann der Eingriff durch die Belange des Sprachschutzes allerdings wie gesehen grundsätzlich gerechtfertigt werden. Das wird auch durch die Rechtsprechung von EGMR und EuGH zum verwandten Problem der Transkription von Personennamen durch die Behörden eines anderen Mitgliedstaats nach dessen Sprachregeln bestätigt, bei der ebenfalls die individuelle Sprachidentität gegen die Identität der Staatssprache steht: Hier räumt die Rechtsprechung im Regelfall dem staatlichen Identitätsinteresse Vorrang ein;79 nur bei einer entstellenden Transkription wird ein ungerechtfertigter Eingriff in die Rechte des Einzelnen bejaht.80

3. Die Europarats-Charta zum Schutz von Minderheitensprachen

Neben den allgemeinen Vorgaben der EMRK besteht im Rahmen des Europarats auch die im Jahr 1992 zur Ratifikation aufgelegte Europarats-Konvention zum Schutz von Sprachen nationaler Minderheiten,81 die insbesondere Bildungsangebote wie Schulunterricht in Bezug auf diese Sprachen (Art. 8 der Charta) vorsieht. Die Charta ist zwar von einer Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten ratifiziert worden,82 es fehlen aber auch wichtige Mitgliedstaaten wie insbesondere Frankreich; der Mitgliedstaat hat die Charta zwar unterzeichnet, eine Ratifikation wurde aber vom französischen Conseil constitutionnel im Jahr 199983 als Verstoß gegen die im Jahr 1992 in die Verfassung eingefügte Garantie der französischen Sprache84 eingeordnet. Im Anschluss wurde zwar im Jahr 2008 Art. 75-1 der Verfassung85 eingefügt, der die Regionalsprachen zum historischen Erbe Frankreichs erklärt; eine ausdrückliche Verfassungsänderung, mit der die Ratifikation der Charta der Minderheitensprachen ermöglicht werden sollte, ist aber im Jahr 2015 gescheitert.86 Der restriktive verfassungsrechtliche Rahmen besteht damit fort.87 Auch die Europäische Union hat die Konvention nicht ratifiziert und wäre dazu auch nicht in der Lage, da das Abkommen anders als spätere Europarats-Konventionen88 keine Öffnungsklausel zugunsten der Union enthält.89 Angesichts der Bereitschaft des EGMR, bei der Auslegung der EMRK auch andere Abkommen zu berücksichtigen,90 kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass dies auch bei der Charta der Minderheitensprachen geschehen wird; auf das Europarats-Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten91 hat der EGMR in der Frage der Unterrichtssprache schon Bezug genommen, aus ihm allerdings kein verbindliches Recht auf Regelunterricht in einer Minderheitensprache ableiten können.92 Im Fall solcher Anleihen würden die Inhalte dieser Abkommen auf dem Weg über die Kohärenzklausel des Art. 52 Abs. 3 GRC auch für die Auslegung der Unionsgrundrechte relevant.

V. Ergebnisse

Der Schutz der nationalen Amtssprache kann damit als Element der nationalen Identität des jeweiligen Mitgliedstaats Einschränkungen der Grundfreiheiten rechtfertigen. Es wird allerdings regelmäßig einfacher sein, Rechtfertigungsgründe wie den Verbraucher- oder Arbeitnehmerschutz anzuführen, wenn sich die Notwendigkeit der Kenntnis der Amtssprache technisch-funktional erklären lässt. In solchen Konstellationen wird dann aber regelmäßig nur die Verständigungsfähigkeit in der nationalen Amtssprache verlangt werden können, nicht aber notwendig ihr tatsächlicher Gebrauch.93 Weitergehende Verpflichtungen zur tatsächlichen Verwendung der Amtssprache in schriftlichen Dokumenten können allerdings durch das Motiv der Sicherung der Verständlichkeit für alle Beteiligten und für die kontrollierenden Behörden gerechtfertigt werden.94

Diese Ansätze stehen freilich nicht in allen Gestaltungen zur Verfügung; wo sie nicht tragen, ist der Schutz der Amtssprache und ihrer Präsenz im öffentlichen Leben wie erwähnt auch als eigenständiger Rechtfertigungsgrund nutzbar; das gilt z. B. für die Vorgabe von Sprachquoten, die die Präsenz der Amtssprache im kulturellen Leben erhalten sollen,95 aber auch für die Vorgabe der Unterrichtssprache. Es handelt sich dabei auch nicht um ein spezifisches Anliegen der seit 2004 beigetretenen osteuropäischen Mitgliedstaaten, auch wenn die jüngsten Leitentscheidungen des EuGH zu solchen Fällen ergangen sind; auch in Gründungsmitgliedstaaten der Union wie Frankreich finden sich vergleichbar rigide Sprachvorgaben. In solchen Konstellationen erhöht sich die Rechtfertigungslast allerdings, wenn die Sprachvorgabe sich nicht nur auf staatliches Handeln, sondern auf private Wirtschaftsteilnehmer bezieht; in Bezug auf alltägliche Vorgänge wie die Kommunikation im Arbeits- und Wirtschaftsleben werden zwingende Sprachvorgaben durch diesen Belang allein nicht zu rechtfertigen sein.

Im vorliegenden Fall greift auf den ersten Blick der funktional-technische Gesichtspunkt der Verständigungsfähigkeit des Lehrpersonals mit Eltern und Behörden, den der EuGH hervorhebt, auch wenn zugleich der Gesichtspunkt der nationalen Identität angesprochen wird.96 Die Einbeziehung des historisch-politischen Umfelds legt allerdings nahe, dass die Regelungen auch und vor allem auf die Durchsetzung der Amtssprache im öffentlichen Leben abzielen, was in dieser Konstellation einen Konflikt mit dem sprachlichen Schutz nationaler Minderheiten begründet. Die Rechtsprechung des EGMR zu dieser Frage97 macht aber deutlich, dass solche Regelungen auch unter diesem Gesichtspunkt gerechtfertigt werden können.

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