Prof. Dr. Boris Dzida, RA/FAArbR

Weiterer Reformbedarf bei der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern

Im Juli 2024 trat eine Ergänzung des BetrVG in Kraft, mit welcher der Gesetzgeber beabsichtigte, mehr Rechtssicherheit bei der Bestimmung der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern zu schaffen. Dieses Ziel wurde durchaus erreicht. Die Rechtslage ist damit besser, aber nicht gut. Anstatt die Symptome zu lindern, welche durch das aktuelle gesetzliche System der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern verursacht werden, sollte der Gesetzgeber das System grundlegend ändern.

I. Rechtliche und praktische Probleme der aktuellen Rechtslage

1. “VW-Urteil” des BGH

In seinem Urteil vom 10.1.2023 entschied der BGH, dass der objektive Tatbestand der Untreue nach § 266 Abs. 1 StGB erfüllt sein kann, wenn eine Führungskraft unter Verstoß gegen das betriebsverfassungsrechtliche Begünstigungsverbot (§ 78 S. 2 BetrVG) einem Mitglied des Betriebsrats ein überhöhtes Arbeitsentgelt gewährt.1 Der BGH hob damit ein Urteil des LG Braunschweig auf, mit welchem VW-Manager im Zusammenhang mit der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern vom Vorwurf der Untreue freigesprochen worden waren. Dieses Urteil schlug in der betrieblichen Praxis so hohe Wellen, dass sich der Gesetzgeber im Sommer 2024 zu einer Ergänzung des BetrVG veranlasst sah, um mehr Rechtssicherheit zu schaffen2 und Ruhe in die Betriebe einkehren zu lassen. Dieses Ziel hat der Gesetzgeber erreicht, so dass die Gesetzesergänzung insoweit als im Wesentlichen gelungen bezeichnet werden kann:3 Arbeitgeber, die von den neuen gesetzlichen Möglichkeiten Gebrauch machen, namentlich der Konkretisierung der Vergleichsgruppe durch Betriebsvereinbarung sowie der nachfolgenden Festlegung der Vergleichspersonen nach § 37 Abs. 4 S. 4 und 5 BetrVG,4 verringern das Strafbarkeitsrisiko ihrer Personalverantwortlichen erheblich.5

2. Geltende Rechtslage im Überblick

Nach der im Juli 2024 in Kraft getretenen Gesetzesergänzung ist die Rechtslage zur Vergütung von Betriebsratsmitgliedern jedoch nicht gut, sie ist lediglich weniger problematisch. Kurz skizziert gilt Folgendes: Das Betriebsratsamt ist ein Ehrenamt (§ 37 Abs. 1 BetrVG). Mitglieder des Betriebsrats werden also nicht dafür vergütet, dass sie im Betriebsrat tätig sind. Sie werden vereinfacht gesagt während der Zeit, die sie für Betriebsratstätigkeit aufwenden, so vergütet, als ob sie ihrer regulären Arbeit nachgehen würden (§ 37 Abs. 2 BetrVG: Mitglieder des Betriebsrats sind im erforderlichen Umfang von ihrer beruflichen Tätigkeit ohne Minderung des Arbeitsentgelts zu befreien). Wer sich jedoch neben der regulären Arbeit ganz oder teilweise der Betriebsratstätigkeit widmet, läuft Gefahr, sich beruflich weniger schnell zu entwickeln als Kollegen, die sich vollständig auf ihre reguläre Arbeit und Karriere fokussieren können. Damit Betriebsratsmitglieder hierdurch nicht benachteiligt werden, darf ihr Arbeitsentgelt nicht geringer bemessen werden als das Arbeitsentgelt vergleichbarer Arbeitnehmer mit betriebsüblicher beruflicher Entwicklung (§ 37 Abs. 4 S. 1 BetrVG). Es handelt sich dabei um einen Mindestentgeltschutz.6 Um diesen Mindestentgeltschutz sicherzustellen, wird auf den Zeitpunkt der erstmaligen Übernahme des Betriebsratsamts eine Vergleichsgruppe gebildet (§ 37 Abs. 4 S. 3 BetrVG).7 Die Entwicklung der Vergütung des Betriebsratsmitglieds darf sodann nicht hinter der Entwicklung der Vergütung der Mehrzahl8 der Arbeitnehmer der Vergleichsgruppe zurückbleiben. Erreicht das Betriebsratsmitglied aufgrund eigener (ggf. überdurchschnittlicher) Leistung eine bessere berufliche Entwicklung als die Vergleichsgruppe, ist es zulässig, dass sich auch die Vergütung besser entwickelt als die der Vergleichsgruppe.9 Da Betriebsratsmitglieder wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt werden dürfen (§ 78 S. 2 BetrVG), können sie schließlich einen fiktiven Beförderungsanspruch haben, wenn sie – vereinfacht gesagt – geltend machen können, dass sie einen bestimmten beruflichen Aufstieg nur deshalb nicht erreicht haben, weil sie sich ihrer Betriebsratstätigkeit gewidmet haben.10

Durch die im Juli 2024 in Kraft getretene Ergänzung des BetrVG besteht nunmehr die Möglichkeit, dass die Betriebsparteien in einer Betriebsvereinbarung ein Verfahren zur Festlegung vergleichbarer Arbeitnehmer regeln können (§ 37 Abs. 4 S. 4 BetrVG).11 Der große Vorteil dieser Neuerung besteht darin, dass die Konkretisierung der Vergleichbarkeit in einer solchen Betriebsvereinbarung nur auf grobe Fehlerhaftigkeit überprüft werden kann (§ 37 Abs. 4 S. 5 Halbs. 1 BetrVG).12 Anknüpfend an eine solche Verfahrensbetriebsvereinbarung können die Betriebsparteien sodann die konkreten Vergleichspersonen für das einzelne Betriebsratsmitglied festlegen.13 Auch diese Konkretisierung kann nur auf grobe Fehlerhaftigkeit überprüft werden, sie muss allerdings in Textform dokumentiert sein (§ 37 Abs. 4 S. 5 Halbs. 2 BetrVG).14 Das in § 78 S. 2 BetrVG geregelte Benachteiligungs- und Begünstigungsverbot wird schließlich um einen S. 3 ergänzt.15 Wie bereits erwähnt, regelt § 78 S. 2 BetrVG, dass Betriebsratsmitglieder und weitere Mandatsträger nicht wegen ihrer Tätigkeit benachteiligt oder begünstigt werden dürfen. Nach dem neuen S. 3 liegt eine solche unzulässige Begünstigung oder Benachteiligung im Hinblick auf das gezahlte Arbeitsentgelt nicht vor, wenn ein Mandatsträger in seiner Person die für die Gewährung des Arbeitsentgelts erforderlichen betrieblichen Anforderungen und Kriterien erfüllt und die Festlegung nicht ermessensfehlerhaft erfolgt.16

3. Kritik an der geltenden Rechtslage

Auf den ersten Blick klingt die aktuelle Rechtslage zur Vergütung von Betriebsratsmitgliedern einfach und gerecht. Die betriebliche Praxis zeigt jedoch, dass die Anwendung der vorstehend skizzierten Grundsätze alles andere als einfach ist; sie ist vielmehr äußert aufwändig und fehleranfällig. Die aktuelle Rechtslage ist entgegen dem ersten Anschein auch nicht gerecht. Ihr ist schließlich das hohe Risiko immanent, dass die Vergütung von Betriebsratsmitgliedern arbeitgeberseitig zur Betriebsratsbegünstigung missbraucht und betriebsratsseitig für sachfremde “Koppelungsgeschäfte” genutzt wird. Daher besteht weiterer gesetzlicher Reformbedarf.

a) Geltende Rechtslage überfordert Personalabteilungen

Dass die aktuelle Rechtslage sehr komplex ist, zeigt sich bereits bei der Vergleichsgruppenbildung. Vergleichbar sind nach der Rechtsprechung die Arbeitnehmer, die im Zeitpunkt der Übernahme des Betriebsratsamts ähnliche, im Wesentlichen gleich qualifizierte Tätigkeiten ausgeführt haben und dafür in gleicher Weise fachlich und persönlich qualifiziert waren.17 In zahlreichen Betrieben sind Betriebsratsmitglieder seit vielen Jahren, teilweise seit Jahrzehnten im Amt. Bei diesen Personen liegt der nach § 37 Abs. 4 S. 3 BetrVG relevante Zeitpunkt der erstmaligen Übernahme des Betriebsratsamts folglich sehr lange zurück. Für viele Unternehmen ist es eine große – manchmal unlösbare – Herausforderung, eine Vergleichsgruppe auf einen lange zurückliegenden Zeitpunkt zu bilden, weil die dafür erforderlichen Daten nicht mehr vorhanden sind.18 Gelingt es, eine Vergleichsgruppe zu bilden, kann diese in Großbetrieben aus sehr vielen Personen bestehen. Die Berechnung der Entwicklung der Vergütung einer solchen großen Vergleichsgruppe ist selbst in professionell und gut organisierten Personalabteilungen eine Aufgabe, die unverhältnismäßig hohen Arbeitsaufwand verursacht. Die Gesetzesergänzung vom Juli 2024 hat dieses Problem für Betriebe, in denen Betriebsvereinbarungen zur Konkretisierung der Vergleichsgruppe abgeschlossen werden,19 gelindert – aber in zahlreichen Betrieben sind solche Betriebsvereinbarungen bislang nicht abgeschlossen worden (und nicht in jedem Betrieb kann eine solche Betriebsvereinbarung abgeschlossen werden, weil die faktische Voraussetzung hierfür ist, dass die Betriebsparteien ein konstruktives Verhältnis zueinander haben20). Ist eine Vergleichsgruppe gebildet, sind die Probleme noch nicht vorbei: Wie erwähnt, erhalten Betriebsratsmitglieder während der Betriebsratsarbeit die Vergütung, die sie erhielten, wenn sie normal arbeiteten. Aber wie berechnet man für diese hypothetische Betrachtung beispielsweise Schichtzulagen,21 denn Betriebsräte tagen normalerweise nicht in Schichten? Wie berechnet man Schmutz- und Hitzezuschläge,22 denn Betriebsräte tagen weder in Schmutz noch in Hitze? Wie berechnet man die Mehrarbeitsvergütung,23 einen Akkord- und Prämienlohn24 oder Trinkgelder,25 die das Betriebsratsmitglied bei normaler Arbeit erhielte, wenn es nicht seiner Betriebsratstätigkeit nachginge? Die Antwort auf diese Fragen geben Entscheidungen der Rechtsprechung und Beiträge der Literatur, welche Bibliotheken füllen. Mitarbeiter der Personalabteilungen in der Entgeltabrechnung müssen dies alles beherrschen. Bei Fehlern zugunsten des Betriebsratsmitglieds droht eine Strafbarkeit wegen Untreue und Begünstigung des Betriebsratsmitglieds, bei Fehlern zulasten des Betriebsratsmitglieds droht eine Strafbarkeit wegen Benachteiligung des Betriebsratsmitglieds (§ 119 Abs. 1 Nr. 3 BetrVG). Personalverantwortliche befinden sich also in einer rechtlichen Zwickmühle.

b) Geltende Rechtslage ist ungerecht

Die Berechnung der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern ist somit nach geltendem Recht nicht einfach, sie ist überdies entgegen dem ersten Anschein auch nicht gerecht. Folge des Ehrenamtsprinzips ist, dass beispielsweise während einer Betriebsratssitzung einige Mitglieder des Betriebsrats ihre Vergütung als Arbeiter fortgezahlt erhalten, andere Betriebsratsmitglieder ihre vielleicht dreimal so hohe Vergütung als Jurist in der Rechtsabteilung. Aus Sicht des Ehrenamtsprinzips ist diese Ungerechtigkeit konsequent – vergütet wird nicht die Betriebsratstätigkeit, sondern es wird das normale Gehalt fortgezahlt, welches das Betriebsratsmitglied erhielte, wenn es nicht seiner Betriebsratstätigkeit nachgehen würde. Besonders offensichtlich wird die Ungerechtigkeit des Ehrenamtsprinzips jedoch, wenn man das obige Beispiel auf die Spitze treibt und annimmt, dass der Arbeiter und der Jurist für die Betriebsratstätigkeit von ihrer normalen beruflichen Tätigkeit vollständig freigestellt sind (§ 38 BetrVG). Der Arbeiter und der Jurist machen dann Tag für Tag das Gleiche, nämlich Betriebsratsarbeit, und der eine verdient dreimal so viel wie der andere.26 Dass diese Ungerechtigkeit dadurch gerechtfertigt wäre, dass der Jurist “bessere” Betriebsratsarbeit macht als der Arbeiter, lässt sich schon deshalb nicht annehmen, weil es keine allgemeingültigen Maßstäbe zur Bewertung “guter” Betriebsratsarbeit gibt: So mag der Jurist besser in der Lage sein, den Entwurf einer Betriebsvereinbarung zu überarbeiten, während der Arbeiter besser mit seiner Peer-Gruppe kommunizieren kann. Im Rahmen von Betriebsratsarbeit ist die eine Fähigkeit ist nicht höherwertiger als die andere.

c) Missbrauchsrisiko

Schließlich ist der aktuellen Rechtslage das hohe Risiko immanent, dass die Vergütung von Betriebsratsmitgliedern arbeitgeberseitig zur Betriebsratsbegünstigung missbraucht und betriebsratsseitig für sachfremde “Koppelungsgeschäfte” genutzt wird. Pointiert formuliert besteht das Problem im Risiko der “Bestechung” und der “Bestechlichkeit”. Auf den ersten Blick ist dies erstaunlich: Das Ehrenamtsprinzip soll doch, flankiert durch das Begünstigungs- und das Benachteiligungsverbot, eine sachfremde Vergütung von Betriebsratsmitgliedern gerade verhindern. Der Grundsatz, dass Betriebsratsmitglieder die Vergütung fortgezahlt erhalten, die sie ohne Betriebsratstätigkeit erhielten, soll doch das Risiko der “Bestechung” und der “Bestechlichkeit” gerade entschärfen.

Tatsächlich öffnen das Ehrenamtsprinzip und die dieses Prinzip flankierenden Rechtsnormen dem Risiko der “Bestechung” und der “Bestechlichkeit” Tür und Tor. Dies beginnt bereits mit der Mindestabsicherung nach § 37 Abs. 4 S. 1 BetrVG, also der Regelung, wonach das Arbeitsentgelt von Betriebsratsmitgliedern nicht geringer bemessen werden darf als das Arbeitsentgelt vergleichbarer Arbeitnehmer mit betriebsüblicher beruflicher Entwicklung. Wie bereits gesehen, sind “vergleichbar” im Sinne dieser Rechtsprechung die Arbeitnehmer, die im Zeitpunkt der Übernahme des Betriebsratsamts ähnliche, im Wesentlichen gleich qualifizierte Tätigkeiten ausgeführt haben und dafür in gleicher Weise fachlich und persönlich qualifiziert waren. Schon wenn man streng nach Recht und Gesetz vorgeht, kann die hieraus resultierende Vergleichsgruppe unterschiedlich zusammengesetzt sein,27 was zu einer unterschiedlichen Höhe der Mindestabsicherung führen kann. Dies gilt erst recht, wenn der Arbeitgeber oder die Betriebsparteien (§ 37 Abs. 4 S. 5, 2. Halbs. BetrVG) mit den Kriterien der Bildung der Vergleichsgruppe “kreativ” umgehen, was angesichts der Unbestimmtheit der zugrundeliegenden Rechtsbegriffe denkbar ist. Noch problematischer sind die Fälle hypothetischer Karrieren. Es ist konsequent, dass es, solange das Ehrenamtsprinzip gilt, einen Mechanismus geben muss, um gerade bei seit Jahren freigestellten Betriebsratsmitgliedern eine hypothetische berufliche Entwicklung und eine entsprechende Vergütung nachzuzeichnen. Es ist auch anzuerkennen, dass sich die Rechtsprechung insoweit um die Entwicklung von Kriterien bemüht hat.28 Im Ergebnis gibt es auch eine rechtlich richtige hypothetische Karriere, nämlich diejenige, die im Falle eines Rechtsstreits einem rechtskräftigen Urteil zugrunde liegt. Ohne Rechtsstreit gibt es bei hypothetischen Karrieren jedoch viele Graustufen (oder auch Rotstufen). Nicht immer liegt dabei böser Wille zugrunde. Denn wer genau weiß, wie sich beispielsweise ein seit 20 Jahren freigestelltes Betriebsratsmitglied ohne Betriebsratstätigkeit beruflich entwickelt hätte, muss über eine besondere Gabe verfügen.

Dass bei der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern die rechtlichen Begriffe und Kriterien für “Gestaltung” offen sind, ist das Einfallstor für das Risiko des Missbrauchs dieser Vergütung für “Bestechung” und “Bestechlichkeit”. Dass sich dieses Risiko in der betrieblichen Praxis verwirklichen kann, liegt daran, dass Betriebsräte vom BetrVG mit einer übergroßen Machtfülle ausgestattet sind. Folgende Beispiele mögen dies illustrieren. Ein Betriebsrat, der nach Eingang eines Großauftrags den Antrag des Arbeitgebers auf Überstunden ablehnt (§ 87 Abs. 1 Nr. 3 BetrVG), kann dem Unternehmen massiven wirtschaftlichen Schaden zufügen. Ein Betriebsrat, der die Einführung eines strategisch wichtigen KI-Systems verzögert (§ 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG),29 kann die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens gefährden. Ein Betriebsrat, der alle seine Rechte nach dem BetrVG voll ausschöpft, kann einen Betrieb lahmlegen. Aufgrund dieser Machtfülle der Betriebsräte besteht die Gefahr, dass “Bestechung” und “Bestechlichkeit” gedeihen. Derartige Kollusion gefährdet die Unabhängigkeit des Betriebsratsamts.30

II. Vergütung von Betriebsratsmitgliedern in anderen europäischen Ländern

Das aktuelle System der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern ist somit übermäßig kompliziert, ungerecht und anfällig für rechtswidrige “Deals” zwischen Arbeitgeber und Betriebsratsmitgliedern. Daher stellt sich die Frage nach Alternativen. Bei der Suche nach alternativen Lösungen könnte ein Blick über die Grenze helfen: Wie gehen die Rechtsordnungen anderer Länder mit der Problematik um?

1. Österreich

Die Rechtslage in Österreich (§§ 115, 117 Ö-ArbVG) ist der Rechtslage in Deutschland sehr ähnlich, Details unterscheiden sich, die groben Linien sind gleich. Nicht-freigestellte Betriebsratsmitglieder erhalten in Österreich während der Dauer ihrer Betriebsratstätigkeit weiterhin ihr ungekürztes reguläres Gehalt. Ein permanent freigestelltes Betriebsratsmitglied hat gemäß § 117 Ö-ArbVG Anspruch auf Entgeltfortzahlung. Zur Ermittlung der Vergütung eines freigestellten BR-Mitglieds ist die sogenannte Fiktionsmethode heranzuziehen. Die Vergütung richtet sich demnach nach der Entgeltentwicklung am Arbeitsplatz, den das Betriebsratsmitglied ohne Freistellung aller Voraussicht nach im Betrieb hätte. Anhand normativer, “objektivierbarer” Vergleichspersonen (d. h. Arbeitnehmer, die mit dem Betriebsratsmitglied vor dessen Freistellung weitgehend vergleichbar waren und im Wesentlichen dieselben Voraussetzungen aufweisen) wird ein Karriereverlauf des Betriebsratsmitglieds fingiert. Bei der Auswahl der Vergleichsperson sind sowohl die Qualität und die Entwicklung des Arbeitsumfelds (Veränderung der technologischen und organisatorischen Rahmenbedingungen des Arbeitsbereichs) des freigestellten Betriebsratsmitglieds als auch persönliche Eigenschaften wie etwa Fleiß, Geschick, Lebensalter usw. zu berücksichtigen. Der fiktive Karriereverlaufs muss sich innerhalb der durch das Benachteiligungs- und Bevorzugungsverbot gezogenen Grenzen bewegen, welche das österreichische Recht ebenso wie das deutsche BetrVG vorsieht.

2. Frankreich

Das französische Arbeitsrecht enthält in Art. L. 2315-10 Code du travail eine Regelung, die § 37 Abs. 1 und 2 BetrVG ähnelt, das Betriebsratsmitglied erhält also während der Betriebsratstätigkeit die normale Vergütung fortgezahlt. Auch gibt es im französischen Recht einen Mindestentgeltschutz, der an die allgemeine Gehaltsentwicklung und die durchschnittlichen individuellen Gehaltserhöhungen von Arbeitnehmern der selben Berufsgruppe und derselben Seniorität anknüpft (Art. L. 2141-5-1 Code du travail). Diese Regelung ist § 37 Abs. 4 BetrVG durchaus ähnlich. Allerdings gibt es nach französischem Recht keine vollständig freigestellten Betriebsratsmitglieder (wie in Deutschland nach § 38 BetrVG). Die spezifischen Probleme der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern, die seit Jahren oder teilweise Jahrzehnten vollständig freigestellt sind (insbesondere die Probleme im Zusammenhang mit hypothetischen Karrieren in solchen Fällen), stellen sich daher in Frankreich nicht.

3. Italien

In Italien sind Betriebsräte wegen des Einflusses der Gewerkschaften (etwa der Möglichkeit, eine Rappresentanza Sindacale Unitaria auf der Grundlage eines Tarifvertrags zu bilden) nur eingeschränkt mit deutschen Betriebsräten vergleichbar. Soweit Betriebsratsmitglieder als dirigenti sindacali gelten, haben sie nach Art. 23 des Gesetzes Nr. 300 vom 20.5.1970 Anspruch auf bezahlte Freistellung für die Zeit, die sie für Betriebsratsarbeit aufwenden. Dies ähnelt § 37 Abs. 2 BetrVG.

4. Belgien

Auch in Belgien wird Mitgliedern des Betriebsrats während der Betriebsratstätigkeit die Vergütung fortgezahlt, die sie für “normale Arbeit” erhielten (Art. 23 des Gesetzes vom 20.9.1948). Auch dies ähnelt, wie in Frankreich, der deutschen Regelung des § 37 Abs. 2 BetrVG. Ferner kennt das belgische Recht einen Schutz vor Benachteiligung wegen des Betriebsratsamtes (Art. 21 § 5 des Gesetzes vom 20.9.1948 und Art. 2 § 4 des Gesetzes vom 19.3.1991), was der deutschen Regelung des § 78 S. 2 BetrVG ähnelt. Mitglieder des Betriebsrats haben daher auch Anspruch auf Beförderung, wie sie in der Kategorie von Arbeitnehmern, der sie angehören, üblich ist. Auch haben Sie Anspruch darauf, hinsichtlich der Vergütung nicht benachteiligt zu werden Ähnlich wie in Deutschland sieht das belgische Recht hierzu eine Vergleichsgruppenbildung vor.

5. Zwischenergebnis

Der stichprobenartige Blick über die Grenze ist im Ergebnis ernüchternd: Die Rechtsordnungen in Österreich, Frankreich, Italien und Belgien sehen bei der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern keine Lösung vor, die sich von der Rechtslage in Deutschland fundamental unterscheidet. Anregungen für ein grundlegend anderes System der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern lassen sich der rechtsvergleichenden Stichprobe somit nicht entnehmen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich solche Anregungen aus einer breit angelegten rechtsvergleichenden Analyse, die sich anders als vorliegend nicht lediglich auf Stichproben beschränkt, ergeben könnten. Dies würde jedoch den hiesigen Rahmen sprengen. Dass die untersuchten Rechtsordnungen ähnliche Lösungen wie das deutsche Recht vorsehen, lässt nicht den Schluss zu, dass es im deutschen Recht keinen Reformbedarf gäbe. Insbesondere stellt sich das Problem, wonach Arbeitgeber der Versuchung erliegen können, sich durch überhöhte Betriebsratsvergütung gefügige Betriebsratsmitglieder zu erkaufen (und Betriebsratsmitglieder der Versuchung erliegen können, sich kaufen zu lassen), in anderen Ländern nicht mit der gleichen Schärfte wie in Deutschland. Denn die Intensität der Rechte eines deutschen Betriebsrats nach dem BetrVG geht in Summe erheblich über die Rechte der Betriebsräte in anderen Rechtsordnungen hinaus.

III. Reformvorschläge

In den letzten Jahren sind immer wieder Reformvorschläge diskutiert worden. Anders als die im Juli 2024 in Kraft getretene Ergänzung des BetrVG, welche das bisherige System der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern nicht in Frage stellt, sondern nur unter Beibehaltung des Systems verbessert, zielen die Reformvorschläge des rechtswissenschaftlichen Schrifttums darauf ab, das bisherige System zu ändern. Vielen dieser Vorschläge ist gemeinsam, dass sie eine Abkehr vom Ehrenamtsprinzip31 fordern, oder zumindest dessen Einschränkung. Denn gerade bei freigestellten Betriebsratsmitgliedern führt das Ehrenamtsprinzip zu einer merkwürdigen Situation: Freigestellte Betriebsratsmitglieder werden bezahlt für das, was sie nicht tun – arbeiten. Näher liegend wäre, sie für das zu bezahlen, was sie tun – Betriebsratstätigkeit.32 Viele der Reformvorschläge haben daher einen Ansatz gemeinsam: Schluss mit dem Ehrenamtsprinzip – Betriebsratsmitglieder werden, soweit sie Betriebsratsarbeit leisten, für ihre Betriebsratstätigkeit bezahlt.

1. Vergütung nach Leistungsgesichtspunkten

Allerdings stellt sich dann sogleich die Frage, wie man die Vergütung für Betriebsratstätigkeit bemisst. Nach einem Lösungsvorschlag der Literatur soll eine Bezahlung der Betriebsratsarbeit nach Leistungsgesichtspunkten erfolgten.33 Eine Festlegung könne in großen Unternehmen durch den Aufsichtsrat erfolgen.34 Der Einwand gegen diesen Vorschlag liegt auf der Hand: Nach welchen Kriterien bewerte man “gute” oder “schlechte” Betriebsratsarbeit?35 Betriebsratstätigkeit, die aus Sicht des Arbeitgebers “gut” ist, kann aus Sicht der Belegschaft “schlecht” sein, und umgekehrt.36 Objektive Maßstäbe zu finden, um Betriebsratstätigkeit zu bewerten und die Höhe der Vergütung danach zu bemessen, dürfte nicht praktikabel sein.37 Unpraktikabel ist auch eine Zuständigkeit des Aufsichtsrats zur Festsetzung der Betriebsratsvergütung: Während der Aufsichtsrat gegenüber dem Vorstand eine Überwachungsaufgabe hat (§ 111 Abs. 1 AktG) und somit sinnvollerweise auch für dessen Vergütung zuständig ist (§ 87 AktG), hat der Aufsichtsrat gegenüber dem Betriebsrat keinerlei Aufgabe und kann deshalb die Vergütung der Betriebsratsmitglieder nicht beurteilen, weil er am Betriebsrat und seiner Arbeit nicht “nahe genug dran” ist. Dieser Einwand gilt auch für den Vorschlag, die Bestimmung der Vergütungshöhe entsprechend § 317 BGB auszulagern und einem Dritten zu überlassen,38 zumal offen bleibt, nach welchen Kriterien der Dritte diese Bestimmung treffen soll.

2. Budget für Betriebsratsvergütung

Alternativ könnte der Gesetzgeber Arbeitgeber verpflichten, dem Betriebsrat pro Jahr ein bestimmtes Budget zur Verfügung zu stellen. Dessen Höhe würde gesetzlich bestimmt, zum Beispiel in Abhängigkeit der jährlichen Lohnsumme. Hieraus müsste der Betriebsrat dann sämtliche Kosten, auch die der Vergütung seiner Mitglieder, bestreiten.39 Aus Sicht des Arbeitgebers wäre dies sicherlich eine interessante Lösung, denn dann hätte er mit der Festlegung der Betriebsratsvergütung nichts mehr zu tun. Offenkundiger Nachteil ist, dass man damit im Betriebsrat Verteilungskämpfe auslösen dürfte.40 Außerdem stellt sich ein weiteres Problem: Wenn sämtliche Kosten des Betriebsrats aus einem Budget finanziert werden müssen, dann könnten Betriebsräte zögern, etwa einen Sachverständigen in Anspruch zu nehmen. Betriebsräte könnten geneigt sein, die Kosten hierfür einzusparen, um diese Mittel für ihre eigene Vergütung auszugeben, anstatt diese Mittel zu nutzen, um die Interessen der Belegschaft optimal zu vertreten.41

3. Vereinbarungslösungen

Alternativ könnte der Gesetzgeber Abweichungen vom Ehrenamts- und Lohnausfallprinzip durch Tarifvertrag oder Betriebsvereinbarung zulassen.42 Einer dispositiven Ausgestaltung der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern durch Tarifvertrag steht jedoch entgegen, dass es für tarifungebundene Unternehmen keine Lösung darstellt, hierdurch also keine “flächendeckende” Reform der Betriebsratsvergütung erreicht werden kann. Einer dispositiven Ausgestaltung durch Betriebsvereinbarung steht entgegen, dass damit das Hauptproblem der Betriebsratsvergütung, nämlich das Risiko von “Bestechung” und “Bestechlichkeit” nicht gelöst, sondern verschärft wird.43
Jacobs bringt es auf den Punkt: “Es wäre legal, sich das Wohlwollen und die Kooperationsbereitschaft des Betriebsrats durch ein Zugeständnis zu einer hohen Vergütung zu erkaufen. Umgekehrt könnte ein Betriebsratsmitglied, das seine Vergütung selbst aushandelt, sachwidrigen Druck auf den Arbeitgeber ausüben, um seine Bezahlung in die Höhe zu treiben.”44 Dieser Gesichtspunkt spricht auch entscheidend gegen Reformvorschläge, individualvertragliche Regelungen zwischen Arbeitgeber und Betriebsratsmitglied über Betriebsratszulagen zuzulassen.45

4. Festlegung der Vergütungshöhe durch den Gesetzgeber

Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass sowohl die geltende Rechtslage als auch die Reformvorschläge Vor- und Nachteile haben. Dies gilt auch für den nachfolgend skizzierten Reformvorschlag, der aber nach hier vertretener Ansicht in Summe die wenigsten Nachteile hat und daher vom Gesetzgeber erwogen werden sollte. Hiernach erhalten Betriebsratsmitglieder für ihre Betriebsratstätigkeit eine Vergütung in Höhe der Besoldungsgruppe A13 für Beamte, nach der in den Bundesländern beispielsweise Gymnasiallehrer vergütet werden. Vollständig von der Arbeit freigestellte Betriebsratsmitglieder werden vollständig in Höhe der Besoldungsgruppe A13 vergütet. Nicht vollständig freigestellte Betriebsratsmitglieder werden zu einem Drittel nach A13 vergütet und erhalten im Übrigen die normale Vergütung für die Position, auf der sie tatsächlich arbeiten. Die Festlegung auf ein Drittel pauschaliert bei nicht vollständig freigestellten Betriebsratsmitgliedern die Zeit, welche diese für Betriebsratsarbeit aufwenden. Dem kann nicht entgegnet werden, dass dieser Zeitaufwand unterschiedlich hoch sein kann, denn dieser Einwand trifft jede Pauschalierung. Das Ehrenamtsprinzip wird damit aufgegeben – die Entscheidung, sich in den Betriebsrat wählen zu lassen, wird zur Berufswahlentscheidung.

Diese Lösung hat den Vorteil, dass sie an der Wurzel des Problems der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern ansetzt: Arbeitgeber erliegen nicht mehr der Versuchung, sich durch überhöhte Betriebsratsvergütung gefügige Betriebsratsmitglieder zu erkaufen. Betriebsratsmitglieder erliegen nicht mehr der Versuchung, sich kaufen zu lassen. Dies stärkt die Unabhängigkeit des Betriebsratsamts. Entgegen einer im Schrifttum weitverbreiteten Ansicht46 ist es also gerade die Abschaffung des Ehrenamtsprinzips, welche die Unabhängigkeit des Betriebsrats sichert, und nicht dessen Beibehaltung. Alternativ zu einer Reform der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern könnte erwogen werden, die übergroße Machtfülle der Betriebsräte nach geltendem Betriebsverfassungsrecht (s. oben I.3.c)) einzuschränken, welche den Arbeitgebern den Anreiz nehmen würde, sich das Wohlwollen des Betriebsrats zu erkaufen. Eine solche Reform erscheint jedoch politisch kaum umsetzbar. Daher ist es erforderlich, sich auf eine Reform der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern zu konzentrieren. Legt der Gesetzgeber die Höhe der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern fest, ist für eine Kollusion zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat zu Lasten der Belegschaft und der innerbetrieblichen Demokratie kein Raum mehr.

Gegen diesen Reformvorschlag lassen sich Gegenargumente vorbringen, die aber im Ergebnis nicht durchgreifend sind. So ließe sich einwenden, durch die Vergütung in Höhe der Besoldungsgruppe A13 werde ein Anreiz für geringer vergütete Arbeitnehmer gesetzt, sich in den Betriebsrat wählen zu lassen, während Besserverdienende abgeschreckt würden. Dies steht dem Reformvorschlag jedoch deshalb nicht entgegen, weil man mit diesem Gedankenansatz auch der aktuellen Rechtslage Fehlanreize bescheinigen müsste: Dann müsste man nämlich auch konstatieren, dass ein hochbezahlter, nicht-leitender Angestellter, der nach dem aktuell geltenden Ehrenamtsprinzip sein hohes Gehalt während der Betriebsratstätigkeit fortgezahlt bekommt, während der Betriebsratstätigkeit erheblich weniger Stress ausgesetzt sein dürfte als in seinem normalen Job. Dem Reformvorschlag “Fehlanreize” entgegenzuhalten, greift somit nicht durch, weil nach der Logik dieses Gegenarguments auch die aktuelle Rechtslage Fehlanreize setzt.

Ferner könnte man entgegnen, dass ein einfacher Arbeiter doch nicht nur wegen seines Betriebsratsamts ein Gymnasiallehrer-Gehalt erzielen könne, respektive ein hochbezahlter Ingenieur aus der R&D-Abteilung nur noch ein Gymnasiallehrer-Gehalt. Dieses Gegenargument überzeugt jedoch nicht, wenn man sich rechtlich und gedanklich vom Ehrenamtsprinzip löst: Nach dem hier favorisierten Reformvorschlag werden Betriebsratsmitglieder für das bezahlt, was sie tun – Betriebsratstätigkeit. Der Wert von Betriebsratstätigkeit hängt nicht davon ab, ob das Betriebsratsmitglied ein einfacher Arbeiter oder ein Dr.-Ing. ist. Die Entscheidung, Mitglied des Betriebsrats zu werden, ist nach dem hier vertretenen Reformvorschlag eine Berufswahlentscheidung mit allen Vor- und Nachteilen.

Ferner könnte man entgegnen, dass eine abstrakte Festlegung vom Betriebsratsbezügen durch den Gesetzgeber willkürlich sei.47 Dem ist zunächst zu entgegnen, dass auch die aktuelle Gesetzeslage zu einer willkürlichen Bezahlung der Betriebsratsmitglieder führt: Erinnert sei an das obige Beispiel (s. oben I.3.b)), in dem ein Arbeiter und ein Jurist aus der Rechtsabteilung für die Betriebsratstätigkeit von ihrer normalen beruflichen Tätigkeit vollständig freigestellt sind (§ 38 BetrVG), beide Personen Tag für Tag der gleichen Tätigkeit nachgehen, nämlich Betriebsratsarbeit, aber der Jurist dreimal so viel verdient wie der Arbeiter. Auch ist es regelmäßig so, dass der Höhe der Vergütung von Ämtern, die im öffentlichen Interesse wahrgenommen werden, eine gewisse Willkür innewohnt: Warum verdient der Bundeskanzler erheblich weniger als der Vorstandsvorsitzende eines DAX-Unternehmens?48 Der Vorschlag einer Vergütung von Betriebsratsmitgliedern in Höhe der Besoldungsgruppe A13 orientiert sich im Quervergleich an der Vergütung anderer Personen, die in unserem Gemeinwesen wichtige Aufgaben für die Allgemeinheit erfüllen. Er orientiert sich bewusst nicht an der Vergütungshöhe, wie sie üblicherweise von Managern erzielt wird. Zutreffend heißt es bei Fischer: “Wer im Betrieb Karriere machen möchte und viel Geld verdienen will, sollte sich gut überlegen, ob er als Betriebsratsmitglied auf das richtige Pferd setzt. Wer Manager sein möchte, sollte Manager werden und nicht Betriebsratsmitglied.”49

Alternativ zu einer Vergütung in Höhe der Besoldungsgruppe A13 könnte der Gesetzgeber abstrakte Kriterien zur Bemessung der konkreten Höhe der Betriebsratsvergütung festlegen, etwa in Abhängigkeit von der Zahl der repräsentierten Arbeitnehmer oder der Höhe des Durchschnittsentgelts im Betrieb.50 Die hier vorgeschlagene Vergütung in Höhe der Besoldungsgruppe A13 erscheint jedoch vorzugswürdig: Der Wert von Betriebsratsarbeit hängt nicht davon ab, ob das Durchschnittsgehalt im Betrieb hoch oder niedrig ist. Ein Betriebsratsmitglied in einem Dienstleistungsunternehmen mit niedrigem Durchschnittsgehalt erbringt nicht weniger “wertvolle” Betriebsratsarbeit als ein Betriebsratsmitglied bei einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Auch eine Orientierung der Vergütung an der Größe des Betriebs überzeugt nicht: Dass Betriebsräte in Großbetrieben mehr zu tun haben als in Kleinbetrieben wird bereits dadurch berücksichtigt, dass die Zahl der Mitglieder des Betriebsrats nach § 9 BetrVG von der Zahl der wahlberechtigten Arbeitnehmer abhängt und § 38 BetrVG ab 200 Arbeitnehmern je nach Größe des Betriebs Freistellungen vorsieht.

Schließlich ließe sich entgegnen, dass der “A13-Reformvorschlag” nicht berücksichtigt, dass langjährige Betriebsratsmitglieder aufgrund ihrer Erfahrung im Betriebsrat einen wertvolleren Beitrag leisten als unerfahrene neue Mitglieder. Dieser Einwand greif ebenfalls nicht durch: Denn die Beamtenvergütung nach A13 hat, je nach Dienstherr Bund oder Land, mehrere Stufen (Erfahrungsstufen), die von den geleisteten Dienstjahren des Beamten abhängig sind. Dass langjährige Betriebsratsmitglieder mehr Erfahrung einbringen, wird durch den “A13-Reformvorschlag” also sachgerecht berücksichtigt.

IV. Fazit

Der aktuellen gesetzlichen Regelung der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern ist das Risiko immanent, dass Arbeitgeber der Versuchung erliegen, sich durch überhöhte Betriebsratsvergütung wohlgesonnene Betriebsratsmitglieder zu erkaufen und Betriebsratsmitglieder der Versuchung erliegen, sich kaufen zu lassen. Hintergrund dieses Risikos von “Bestechung” und “Bestechlichkeit” ist die übergroße Machtfülle, mit der Betriebsräte nach dem BetrVG ausgestattet sind. Da es aus politischer Sicht wenig wahrscheinlich ist, dass diese Machtfülle substantiell eingeschränkt wird, muss das Problem durch eine grundlegende Reform der Betriebsratsvergütung gelöst werden. Hierfür ist es erforderlich, das Ehrenamtsprinzip (§ 37 Abs. 1 BetrVG) aufzugeben und die Entscheidung, sich als Mitglied wählen zu lassen, als eine Berufswahlentscheidung zu behandeln. Nach dem hier vertretenden Reformvorschlag ist die Höhe der Betriebsratsvergütung vom Gesetzgeber präzise festzulegen, vorzugsweise in Anlehnung an die Besoldungsordnung für Beamte, um so das Risiko zu eliminieren, dass die Betriebsratsvergütung zum Gegenstand unzulässiger “Deals” zwischen dem Arbeitgeber und dem Betriebsrat wird. Legt der Gesetzgeber die Höhe der Vergütung von Betriebsratsmitgliedern fest, ist für eine Kollusion zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat zu Lasten der Belegschaft und der innerbetrieblichen Demokratie kein Raum mehr.

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