Michael
Öttinger
, RA

PPWR – Überblick und Thesen zum bevorstehenden Geltungsbeginn der EU-Verpackungsverordnung

Die EU-Verpackungsverordnung (VO (EU) 2025/40) ist derzeit in aller Munde. Packmittelproduzenten, Unternehmen, die ihre eigenen Produkte verpacken oder verpackte Produkte importieren und Händler auf allen Stufen der Lieferkette beschäftigen sich mit den ab dem 12.8.2026 geltenden Vorgaben. Sie sehen sich massiven praktischen Hürden und Rechtsunsicherheiten ausgesetzt. Während der Geltungsbeginn immer näher rückt, versuchen alle beteiligten Akteure mit den Herausforderungen umzugehen und praxistaugliche Lösungen zu finden. Allerdings sind die Debatten offenkundig vielfach durch kaum vertretbare Eigeninteressen geprägt, die den Weg zu tragfähigen Gemeinschaftslösungen verstellen. Dieser Beitrag stellt die Grundzüge der Umsetzung dar, beleuchtet einige der relevantesten Praxisprobleme und führt diese pragmatischen und interessengerechten Lösungen zu.

I. Einleitung

Die EU-Verpackungsverordnung (PPWR)1 wurde am 22.1.2025 im EU-Amtsblatt verkündet und trat nach Art. 71 UAbs. 1 PPWR am zwanzigsten Tag danach, also am 11.2.2025 in Kraft. Bis zum Geltungsbeginn der PPWR am 12.8.2026 (Art. 71 UAbs. 2 PPWR) läuft damit aktuell eine 18-monatige Übergangsfrist, die Unternehmen und Behörden ausreichend Zeit geben soll, um die notwendigen Vorbereitungen zu treffen. Die Praxis zeigt, dass dieser Zeitraum in vielen Konstellationen eher knapp bemessen war, da vielfach transparente Informationen zu den Verpackungslieferketten und Daten zu den einzelnen Verpackungen fehlten und in mühsamer Handarbeit beschafft werden mussten. Obwohl dieser Weg bisweilen beschwerlich erschien und vordergründig wie eine weitere Bürokratiemaschinerie daherkommt, haben zahlreiche Unternehmen auf ihrer Reise durch die eigene Verpackungswelt auch durchaus relevante Potenziale für Optimierungen und Effizienzsteigerungen identifiziert, die sie ohne den Anstoß durch die PPWR höchstwahrscheinlich weiterhin ungenutzt am Wegesrand liegengelassen hätten. Diejenigen Unternehmen hingegen, die sich erst sehr spät auf den Weg gemacht haben und diesen nun bis zum 12.8.2026 eher im Sprint durchlaufen müssen, werden erfahrungsgemäß sehr stark mit sich selbst beschäftigt sein und vorhandene Potenziale vorerst ungenutzt lassen, um jedenfalls noch rechtzeitig zum Geltungsbeginn (einigermaßen) vorbereitet zu sein.

Im Fokus der ersten Umsetzungsphase ab dem 12.8.2026 stehen klare Rollenzuordnungen, der Aufbau einer Konformitätsdokumentation und die erste Phase der Kennzeichnung. Weitere Pflichten aus den Bereichen Nachhaltigkeit und Kennzeichnung zur Verwirklichung des Lebenszyklusansatzes der PPWR werden erst zu späteren Zeitpunkten ab 2028 bis 2030 gelten (zu den Rollen und Pflichten der beteiligten Akteure, siehe II.). Trotz des sehr eingeschränkten Pflichtenumfangs zum 12.8.2026 ist gegenwärtig eine sehr große Verunsicherung im Markt wahrzunehmen, da in nahezu allen Umsetzungsbereichen Unsicherheiten zu spüren sind, die einerseits auf eine verunglückte Gesetzgebung und andererseits auf offenkundig interessengeleitete Auslegungshinweise zu den unzähligen Graubereichen des Verordnungstextes zurückzuführen sind (siehe zu einigen relevanten Themen III. bis VI.). Im Lichte der Tatsache, dass das Verpackungsrecht von einem Regime der erweiterten Herstellerverantwortung, welches im Kern lediglich die Abfallphase von Verpackungen regulierte, zu einer Lebenszyklusregulierung (Art. 1 Abs. 1 PPWR) transformiert wurde, werden die damit einhergehenden Aufgaben deutlich komplexer und aufwändiger.2 Um dieser zunehmenden Komplexität gerecht zu werden, ist eine Abstimmung der beteiligten Akteure in der Lieferkette unerlässlich, da Alleingänge und unabgestimmte Umsetzungsmaßnahmen zu Verwerfungen und Irritationen führen können, die für eine rechtzeitige und praxistaugliche Umsetzung nur hinderlich sind. Dies insbesondere deshalb, weil Transparenz und Nachvollziehbarkeit von Daten und Maßnahmen der Schlüssel zum Erfolg sein werden, was in einer konsistenten Art und Weise nur dann erreichbar ist, wenn allen Akteuren in der Lieferkette klar ist, welcher Weg mit welcher Zielrichtung einzuschlagen ist.

II. Überblick zu Anwendbarkeit der PPWR und zu den Rollen und Pflichten der beteiligten Akteure

Ein klares Strukturverständnis ist der unerlässliche Kompass, um im Rahmen der Umsetzung der jeweils geltenden Vorgaben nicht vom rechten Weg abzukommen und ressourcenraubende Irrwege einzuschlagen. Ausgangspunkt dabei sollte in einem ersten Schritt immer die Eröffnung des sachlichen Anwendungsbereichs der PPWR sein, bevor im Hinblick auf diesen Gegenstand in einem zweiten Schritt bestimmt wird, welche Rolle die beteiligten Akteure innehaben. Erst auf dieser Basis kann dann in einem dritten Schritt die rollenspezifische Zuordnung der einzelnen Pflichten erfolgen.

1. Sachlicher Anwendungsbereich – Verpackung

Ganz generell weist die PPWR keine Besonderheiten im Vergleich zu anderen EU-Verordnungen (als allgemein in allen Mitgliedstaaten verbindliche Regelung, Art. 288 Abs. 2 AEUV) im regulatorischen Bereich auf. Ihre Anwendbarkeit wird durch den sachlichen Anwendungsbereich, konkret durch das Vorliegen einer Verpackung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 PPWR (weitere Details, siehe III.) eröffnet und durch die Differenzierung zwischen einzelnen Verpackungstypen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 bis 8 PPWR weiter aufgefächert. Eine zentrale Aussage zum sachlichen Anwendungsbereich ist in Art. 2 Abs. 1 PPWR enthalten, wonach die PPWR für alle Verpackungen gilt, unabhängig von dem verwendeten Material, und für alle Verpackungsabfälle, unabhängig davon, ob diese Verpackungen in der Industrie, in sonstigen Herstellungs-, Einzelhandels- oder Vertriebsunternehmen, in der Verwaltung, im Dienstleistungsbereich oder in Haushalten verwendet werden oder diese Verpackungsabfälle dort anfallen. Insoweit ist also zu konstatieren, dass nicht nur allgegenwärtige Verpackungen von Verbraucherprodukten und Versandverpackungen von Online-Shops und Online-Marktplätzen den neuen Regelungen unterfallen, sondern eben auch alle Verpackungen im rein gewerblichen und industriellen Kontext.3

Die PPWR kennt insofern auch keine allgemeinen Ausnahmen vom Anwendungsbereich dergestalt, dass bestimmte Gegenstände, die als Verpackungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 PPWR anzusehen sind, aufgrund ihres Verwendungszwecks oder -kontexts komplett vom Anwendungsbereich ausgenommen wären. Vielmehr gibt es lediglich einige, eng auszulegende pflichtenspezifische Ausnahmen (z. B. in Art. 6 Abs. 11 PPWR zur Recyclingfähigkeit, in Art. 7 Abs. 4 und 5 PPWR zu den Mindestrezyklatanteilen in Kunststoffverpackungen, in Art. 12 Abs. 11 PPWR zur Kennzeichnung und in Art. 15 Abs. 11 PPWR zur Konformitätsbewertung). Komplett vom Anwendungsbereich ausgenommen sind mithin also solche Gegenstände, die beispielsweise als integraler Bestandteil des Produkts anzusehen sind (Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) i. V. m. Anhang I.A.2 PPWR). Durch die Neuordnung des Verpackungsbegriffs in der PPWR, welcher per se nicht zu einer Inhaltsveränderung im Vergleich zur bisherigen Rechtslage führen soll (vgl. Erwägungsgrund 10 PPWR), kommt es gleichwohl zu einigen, begrüßenswerten Korrekturen der bisweilen aus den Fugen geratenen Behördenpraxis und Rechtsprechung4 in Deutschland. Als prominenter Fall ist hier zu erwähnen, dass die vom VG Köln5 als Verpackungen eingestuften Permanenttragetaschen im Lichte der systematisch eindeutigen Differenzierung zwischen Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d) und e) PPWR zu Recht nicht mehr als Verpackungen (sondern als reguläre Produkte) anzusehen sind, da es sich entgegen den Voraussetzungen aus Buchst. e) eben gerade nicht um Einwegartikel, sondern um Mehrwegartikel handelt, die in der Verkaufsstelle zur Befüllung verkauft werden.

2. Persönlicher Anwendungsbereich – Lieferant, Erzeuger, Importeur, Vertreiber, Hersteller

Der persönliche Anwendungsbereich der PPWR ist von einer vollständigen Neugestaltung der Rollenarchitektur geprägt, da die Ausweitung des Regelungsumfangs von einer Abfallbetrachtung hin zu einem Lebenszyklusansatz die Beteiligung von deutlich mehr Akteuren erfordert,6 um insbesondere material-, kennzeichnungs- und dokumentationsbezogene Pflichten den jeweils passenden Stufen der Liefer- und Vertriebskette zuzuordnen.

Im Zentrum der Betrachtung steht dabei stets der “Erzeuger” im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 PPWR (weitere Details siehe IV.) mit den umfassenden Pflichten in Bezug auf Nachhaltigkeit, Kennzeichnung und Dokumentation aus Art. 15 PPWR. Der Erzeuger ist daher derjenige, bei dem die Fäden zusammenlaufen und der die Informationen der Rohstofflieferanten für die Packmittelproduktion und der Packmittellieferanten für die fertige Verpackung zusammenführt und bewertet. Insoweit ist er auf die Mitwirkung und Informationszurverfügungstellung der beiden letztgenannten Akteure angewiesen. Sofern es sich bei diesen um “Lieferanten” im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 16 PPWR handelt, sie also Verpackungen oder Verpackungsmaterial direkt an einen Erzeuger liefern, haben sie unmittelbar gesetzlich angeordnete Informationspflichten nach Art. 16 PPWR. Demnach müssen sie dem Erzeuger alle Informationen und Unterlagen aushändigen, die dieser benötigt, um die Konformität der Verpackung und der Verpackungsmaterialien mit der PPWR nachzuweisen. Dies hängt offenkundig vom Geltungsumfang der Pflichten ab (dazu sogleich unter II. 3.), kann aber auch von individuellen Umsetzungsstrukturen des Erzeugers beeinflusst sein. Insoweit sollten alle Beteiligten auf die Interessen ihrer jeweiligen Kunden und Lieferanten Rücksicht nehmen und einerseits nur diejenigen Informationen abfragen, die sie wirklich sinnvollerweise benötigen und andererseits berechtigte Informationsbegehren nicht pauschal und grundlos zurückweisen.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass es in vielen Situationen ein über die bloße Lieferanten-Erzeuger-Beziehung hinausgehendes Informationsbedürfnis gibt, welches von allen Beteiligten anerkannt und berücksichtigt werden sollte. Zu nennen sind hier Lieferungen von Rohstofflieferanten an Packmittelproduzenten oder auch von Packmittelproduzenten an Packmittelhändler. In beiden Fällen sind die liefernden Akteure nicht als “Lieferanten” im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 16 PPWR zu qualifizieren, weil sie ihre Rohstoffe oder Packmittel nicht direkt an einen Erzeuger, sondern an diesem vorgelagerte Akteure liefern.7 Gleichwohl liegt ein Informationsbedürfnis der direkten Kunden in beiden Fällen unmittelbar auf der Hand: der Packmittellieferant kann dem Erzeuger die Einhaltung der Stoffbeschränkungen aus Art. 5 PPWR oder der ab 2030 geltenden Mindestrezyklatanteile aus Art. 7 PPWR nicht oder nur sehr erschwert bestätigen, wenn er diese Informationen nicht von seinem Rohstofflieferanten erhalten hat und auch der Packmittelhändler kann seinem Kunden in der Rolle eines Erzeugers die notwendigen Informationen nach Art. 16 PPWR nicht zur Verfügung stellen, wenn er diese nicht vom Packmittellieferenten erhalten hat.

Die weiteren Rollen im Zusammenhang mit den Nachhaltigkeits- und Kennzeichnungsvorgaben knüpfen an den vorausgehenden Erzeuger an. Wenn eine Verpackung oder ein verpacktes Produkt aus dem Nicht-EU-Ausland in die EU gebracht wird, erfolgt dies durch den in der EU niedergelassenen “Importeur” im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 17 PPWR mit den Pflichten nach Art. 18 PPWR. Die Tatsache, dass die Rolle eines Importeurs im Rollenggefüge der PPWR vorgesehen ist, verdeutlicht dabei, entgegen bisweilen anderweitiger Behauptungen, dass der Erzeuger nicht zwingend in der EU ansässig sein muss, sondern auch aus einem Nicht-EU-Mitgliedstaat heraus agieren kann.8 Wenn der Erzeuger hingegen innerhalb der EU niedergelassen ist oder die Verpackungen zuvor von einem Importeur in die EU gebracht wurden, erfolgt jede weitere Bereitstellung auf dem Markt (Art. 3 Abs. 1 Nr. 11 PPWR) durch “Vertreiber” im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 18 PPWR mit den Pflichten aus Art. 19 PPWR.

Abschließend soll die Perspektive an dieser Stelle noch kurz verändert werden, um auch die von den vorstehend beschriebenen Rollen stets zu unterscheidende und völlig verschiedene Rolle des “Herstellers” im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 15 PPWR schlaglichtartig zu beleuchten. Während die Lieferanten, Erzeuger, Importeure und Vertreiber für die ersten beiden Säulen der Lebenszyklusregulierung (Entwicklung, Produktion und Konzeption von Verpackungen als erste und Vertrieb und Nutzung von Verpackungen als zweite Säule) verantwortlich sind, sind die Hersteller die tragenden Akteure der dritten Säule, nämlich der erweiterten Herstellerverantwortung nach Art. 44 ff. PPWR.9 Der zentrale Unterschied zum Erzeuger liegt darin, dass es für eine bestimmte Verpackung in der gesamten EU in aller Regel (mit den Ausnahmen aus Art. 21 PPWR) nur einen einzigen Erzeuger gibt, wohingegen die Herstellerrolle in jedem einzelnen Mitgliedstaat, in dem diese Verpackung auf dem Markt bereitgestellt wird, separat zu bestimmen ist.10

3. Pflichten – Nachhaltigkeit, Kennzeichnung, Dokumentation und Herstellerverantwortung

Hinsichtlich der einzuhaltenden Pflichten ist insbesondere nach deren jeweiligen Geltungsbeginnen zu unterscheiden, da diese die einzelnen Stationen auf dem Umsetzungsweg markieren und nicht der letzte vor dem ersten Schritt getan werden sollte.

a) Geltungsbeginn zum 12.8.2026

Einleitend ist festzuhalten, dass das Kapitel IV “Allgemeine Pflichten” (Art. 15 bis 23 PPWR) in Gänze ab dem 12.8.2026 gilt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle dort in Bezug genommenen Vorgaben damit automatisch ebenfalls ab diesem Stichtag einzuhalten sind. Besonders deutlich wird dies in Bezug auf die Erzeugerpflichten aus Art. 15 Abs. 1 PPWR: Demnach darf der Erzeuger nur solche Verpackungen in Verkehr bringen, die den Anforderungen, die in oder gemäß den Art. 5 bis 12 PPWR festgelegt sind, entsprechen. Gesamtsystematisch bedeutet dies jedoch, dass die in den einzelnen Artikeln festgelegten Geltungsbeginne auch in diesem Kontext maßgeblich sind.

Daraus folgt, dass ab dem 12.8.2026 lediglich die Stoffbeschränkungen aus Art. 5 PPWR tatsächlich gelten und einzuhalten sind. Während die für alle Verpackungen anwendbaren Schwermetallbeschränkungen aus Art. 5 Abs. 4 PPWR bereits unter dem alten Recht seit vielen Jahren bestehen11 und lediglich inhaltsgleich fortgeschrieben wurden, sind die Beschränkungen für per- und polyfluorierte Alkylsubstanzen (PFAS) nach Art. 5 Abs. 5 PPWR für Verpackungen, die mit Lebensmitteln in Berühung kommen, völliges Neuland. Dieser Unterschied ändert jedoch nichts daran, dass Nachweise zur Einhaltung beider Beschränkungen, sofern sie im Einzelfall anwendbar sind, seitens des Erzeugers einzuholen und zum Gegenstand der technischen Dokumentation (Anhang VII Ziffer 2 PPWR), als Grundlage für die erstmals erforderliche Konformitätsbewertung für Verpackungen (Art. 15 Abs. 2 i. V. m. Art. 38 f. PPWR), zu machen sind. Auf dieser Basis ist sodann die EU-Konformitätserklärung nach Art. 39 i. V. m. Anhang VIII PPWR auszustellen (dazu im Detail unter V.).

Schließlich ist an dieser Stelle noch auf die erste Phase der neuen Kennzeichnungspflichten hinzuweisen (dazu im Detail unter VI.). Diese betrifft ausschließlich Identifikationskennzeichnungen zur Zuordnung einer Verpackung zur jeweiligen Konformitätserklärung (Art. 15 Abs. 5 PPWR) und transparente Rollenzuordnungen zur behördlichen Identifikation (Art. 15 Abs. 6 PPWR in Bezug auf den Erzeuger und Art. 18 Abs. 3 PPWR in Bezug auf den Importeur, sofern vorhanden).

b) Geltungsbeginn in 2028

Neben der ab dem 12.2.2028 geltenden Pflicht zur Gestaltung von Aufklebern auf Obst und Gemüse und von Kaffeepads und Teebeuteln für die industrielle Kompostierung nach Art. 9 PPWR, wird das Jahr 2028 planmäßig durch den Geltungsbeginn der harmonisierten Kennzeichnungsvorgaben, insbesondere zur Materialkennzeichnung, aus Art. 12 Abs. 1 PPWR dominiert sein. Allerdings muss schon jetzt einschränkend darauf hingewiesen werden, dass das geplante Startdatum zum 12.8.2028 nur dann haltbar ist, wenn die konkretisierenden Durchführungsrechtsakte nach Art. 12 Abs. 6 oder 7 PPWR bis zum 12.8.2026 in Kraft getreten sind; andernfalls verschiebt sich der Geltungsbeginn der Kennzeichnungspflicht auf ein Datum 24 Monate nach Inkrafttreten der Durchrührungsrechtsakte. Aktuell liegt zwar ein Bericht des Joint Research Centers12 mit diesbezüglichen Vorschlägen vor, jedoch wurden bislang keine Entwürfe für Durchführungsrechtsakte veröffentlicht. Daher erscheint es überwiegend wahrscheinlich, dass sich der Geltungsbeginn der Materialkennzeichnungspflicht auf unbestimmte Zeit verschieben wird.

c) Geltungsbeginn ab 2030

Der Großteil der komplexen, sich vielfach tatsächlich auf die Konstruktion konkreter Verpackungen auswirkenden Pflichten – Recyclingfähigkeit (Art. 6 PPWR), Mindestrezyklatanteil in Kunststoffverpackungen (Art. 7 PPWR), Minimierung von Verpackungen (Art. 10 PPWR), Wiederverwendbarkeitspflichten (Art. 29 ff. PPWR) – gilt frühestens ab dem 1.1.2030 oder gar noch später, wenn vielfach erforderliche Tertiärrechtsakte nicht bis zu bestimmten Zeitpunkten in Kraft treten werden. Über die genannten Pflichten hinaus sollen an dieser Stelle noch die Beschränkungen hinsichtlich der Verwendung bestimmter Verpackungsformate nach Art. 25 i. V. m. Anhang V PPWR erwähnt werden, welche zahlreiche Einwegkunststoffverpackungen im Einzelhandel, in der Gastronomie und Hotellerie betreffen.

III. Verpackungsbegriff – Was ist eine (fertige) Verpackung?

Die Beantwortung der Frage, ab wann es sich um eine (fertige) Verpackung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 PPWR handelt, stellt den Dreh- und Angelpunkt der generellen Anwendbarkeit der PPWR und der Bestimmung der einzuhaltenden Pflichten dar.

1. Verpackungsmaterial

Eine Verpackung ist dabei stets in Abgrenzung zu bloßem Verpackungsmaterial zu sehen. Leider hat der europäische Gesetzgeber es verpasst, den Begriff des Verpackungsmaterials zu definieren,13 obwohl dieser immerhin mehr als vierzigmal und darunter auch an neuralgischen Stellen in der PPWR verwendet wird. Vielmehr kommt erschwerend hinzu, dass der Begriff des Verpackungsmaterials seitens des EU-Gesetzgebers an verschiedenen Stellen der PPWR offenkundig mit unterschiedlichem Bedeutungsgehalt verwendet wird.

So wird in Anhang II Tabelle 1 PPWR in der Spalte “Vorherrschendes Verpackungsmaterial” auf die jeweilige Materialität als solche – Glas, Papier/Pappe/Karton, Metall, Kunststoffe etc. – abgestellt. In Art. 16 PPWR, der die Pflichten der Lieferanten von Verpackungen oder Verpackungsmaterialien festlegt, kann mit dem identischen Begriff offensichtlich nicht eine bloße Materialität gemeint sein, weil niemand diese als solche liefern kann. Mithin müssen hier aufgrund der Gesamtsystematik Gegenstände gemeint sein, aus denen der Erzeuger die (finale) Verpackung erstellt bzw. zusammenbaut. Konkret werden damit also beispielsweise Folien- und Papierbahnen auf Rollen, Klebebänder und Umreifungsbänder erfasst, die von den Lieferanten als deren Produkte geliefert werden und aus denen oder mit Hilfe derer (fertige) Verpackungen erstellt bzw. zusammengebaut werden. Wo die Grenze zwischen bloßem Verpackungsmaterial und einer (fertigen) Verpackung verläuft, ist sodann durch Auslegung der vorhandenen Vorgaben im Einzelfall zu ermitteln.

2. (Fertige) Verpackung

Als Richtschnur für die praktische Anwendung des Verpackungsbegriffs können die nicht rechtsverbindlichen Aussagen aus der Bekanntmachung der Kommission – Leitlinien zur Verordnung (EU) 2025/40 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (Leitlinien)14 herangezogen werden, welche in den Auslegungshinweisen auf der Website der deutschen Zentralen Stelle Verpackungsregister (ZSVR-Hinweise)15 aufgegriffen werden.16

Demnach werden Verkaufs- und Umverpackungen erst durch ihre jeweilige Befüllung zur (fertigen) Verpackung, mithin also dann, wenn alle Verpackungsmaterialien im oben beschriebenen Sinne zusammengefügt wurden, die Verpackungseinheit final verschlossen und auch außen mit allen notwendigen Etiketten versehen ist. Diese Auslegung findet sich so zwar nicht explizit im Wortlaut der PPWR, allerdings lässt sie sich daraus ableiten, dass eine Verpackung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 PPWR erst dann vorliegt, wenn ihr, im Hinblick auf die zu verpackende Ware eine Verpackungsfunktion zukommt, was praktisch erst durch die Befüllung der Fall ist.

Bei Transport-, Service- und Primärproduktionsverpackungen soll nach den Leitlinien und ZSVR-Hinweisen eine weitere Differenzierung danach erforderlich sein, ob ein zu Verpackungszwecken verwendeter Gegenstand bereits in leerem Zustand seine finale Form erreicht hat oder dies wiederum erst durch die Befüllung geschieht. Im erstgenannten Fall, der beispielsweise für Paletten, Kisten und Kästen gelten soll, sollen die genannten Gegenstände bereits leer als (fertige) Verpackungen anzusehen sein. Im zweitgenannten Fall, der unter anderem auf Schrumpffolien und Umreifungsbänder zutrifft, soll es, wie bei Verkaufs- und Umverpackungen, auf die Befüllung ankommen. Bei Lichte betrachtet wirkt diese Abgrenzung, die in den genannten Dokumenten ohne jede Begründung daherkommt, einigermaßen willkürlich. Die PPWR selbst deutet eine derartige Entscheidung nicht einmal an, sondern nimmt in den einschlägigen Definitionen übergreifend alle Transport-, Service- und Primärproduktionsverpackungen in Bezug. Überdies besteht auch kein am Sinn und Zweck der PPWR orientiertes, praktisches Bedürfnis für eine derartige Auslegung, da in aller Regel auch der Belader oder Befüller gerade von Transportverpackungen den Paletten oder Kisten noch weitere Verpackungskomponenten, wie etwa Etiketten oder Umhüllungen unterschiedlicher Art hinzufügt. Daraus resultiert sodann in der Praxis eine Kumulierung von Verantwortlichkeiten, da in diesem Fall sowohl der Produzent der leeren Transportkiste oder Palette als Erzeuger derselben anzusehen ist als auch der darauffolgende Belader oder Befüller in Bezug auf die Gesamttransportverpackung inklusive Transportkiste oder Palette. Damit gehen ohne Not doppelte Konformitätsbewertungsverfahren (dazu im Detail unter V.) und doppelte Kennzeichnungspflichten mit in der PPWR nicht adressierten Abgrenzungsfragen, insbesondere in Bezug auf die eindeutige Erzeugerkennzeichnung (dazu im Detail unter VI.), einher. Abschließend ist in diesem Kontext darauf hinzuweisen, dass die Abgrenzung nach Verpackungen in ihrer finalen Form und anderen, nicht formstabilen Verpackungen ohne erkennbaren Grund nicht für Verkaufs- und Umverpackungen gelten soll, sodass beispielsweise Paletten als Verpackungskomponenten für weiße Ware weiterhin erst dann zu einer Verpackung werden sollen, wenn beispielsweise die Waschmaschine auf die Palette gestellt wird.17 Das ist weder rechtsdogmatisch begründbar noch praktisch für die beteiligten Akteure handhabbar.18

3. Hinzufügen von Verpackungskomponenten

Eine weitere, praktisch sehr relevante Konstellation ist das Hinzufügen von Verpackungskomponenten zu einer vom Vorlieferanten als aus seiner Sicht fertig gelieferten Verpackung. Beispiele sind hier zusätzliche Aufkleber auf Verkaufsverpackungen oder auch ergänzende Verpackungsschichten, wie etwa durch eine zusätzliche Plastikumhüllung. Rechtlich vergleichbar damit sind Fälle, in denen ein Akteur eine bereits fertige Verpackung verändert, beispielsweise indem er eine Versiegelung öffnet und nach Hinzufügen einer eigenen Produktkomponente eine eigene, neue Versiegelung in Form eines Klebepunktes zum Verschluss eines äußeren Verpackungskartons anbringt.

Beiden Fällen ist gemein, dass eine vom Erstinverkehrbringer als fertig auf dem Markt bereitgestellte Verpackung durch einen diesem nachfolgenden Akteur verändert wird, bevor sie in der veränderten Form durch den Zweitinverkehrbringer (wieder) auf dem Markt bereitgestellt wird. Eine derartige Veränderung führt unter Anwendung von Art. 21 UAbs. 1 Alt. 2 PPWR zwangsläufig dazu, dass der Erstinverkehrbringer zwar als Erzeuger der durch ihn abgegebenen Verpackungseinheit anzusehen ist, der Zweitinverkehrbringer jedoch durch das Hinzufügen oder Veränderung eine Handlung vornimmt, die die Konformität der Verpackung mit der PPWR beeinträchtigen kann und damit wiederum zum Erzeuger der durch ihn abgegebenen Verpackung in ihrer Gesamtheit wird. Dem steht zunächst nicht der Grundsatz entgegen, dass es für eine Verpackung nur einen Erzeuger geben kann,19 da dieser sich nur auf eine ganz spezifische, unveränderte Verpackung bezieht. Zudem erlaubt die Gesamtsystematik keine Handhabung dahingehend, dass der Zweitinverkehrbringer nur für die durch ihn veränderte oder hinzugefügte Verpackungskomponente verantwortlich ist, da es stets den einen Akteur geben muss, der für die Verpackung, so wie sie auf dem Markt bereitgestellt wird, gesamtverantwortlich ist. Da dies nach einer Veränderung oder Hinzufügung offenkundig nicht mehr der Erstinverkehrbringer sein kann, der davon im Zweifel gar nichts weiß, bleibt hierfür nur der Zweitinverkehrbringer.

Dies gilt selbstverständlich nur bei Veränderungen innerhalb eines Verpackungstyps, also beispielsweise an einer Verpackung, die von jedem Akteur als Verkaufsverpackung auf dem Markt bereitgestellt wird. Das Verpacken einer Verkaufsverpackung in einen zusätzlichen Karton, welcher als Verpackung für den elektronischen Handel fungiert, ist hiervon nicht erfasst, da es für unterschiedliche Verpackungstypen so oder so stets einer separaten Betrachtung der Einhaltung der geltenden Anforderungen und der Verantwortlichkeiten bedarf.

4. Wechsel des Verpackungstyps

Auch in Fällen, in denen eine in Verkehr gebrachte Verpackung physisch nicht verändert wird, kann sich dennoch die Frage nach einem Verantwortungswechsel stellen. Ein Beispiel hierfür ist eine Verpackung, die vom Erstinverkehrbringer als Transportverpackung gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 7 PPWR im gewerblichen Verkehr zur bloßen Lieferung an einen Vertreiber konzipiert ist, vom Vertreiber jedoch zu einer Verpackung für den elektronischen Handel gemäß Art. 7 Abs. 1 Nr. 8 PPWR zur Versendung an Endverbraucher ohne Veränderung an der Verpackung selbst umgewidmet wird. Auf den ersten Blick scheint es hierbei so zu sein, dass keine Abweichung vom Grundsatz geboten ist, dass es nur einen Erzeuger für eine spezifische Verpackung gibt und mithin der Erstinverkehrbringer auch nach der Umwidmung noch als Erzeuger anzusehen ist. Auf den zweiten Blick offenbaren sich jedoch rechtliche Hürden, die die bloße Umwidmung ebenfalls als Maßnahme qualifizieren, die die Konformität der Verpackung mit der PPWR beeinträchtigen kann, was nach Art. 21 UAbs. 1 Alt. 2 PPWR zu einem Verantwortungswechsel hin zum umwidmenden Akteur als Zweitinverkehrbringer führt.

Der Wechsel des Verpackungstyps wirkt sich stets auf die technische Dokumentation im Rahmen der Konformitätsbewertung nach Anhang VII Ziffer 2 PPWR aus, da dort der Verwendungszweck der Verpackung anzugeben ist, welcher sich in diesem Fall verändert. Im geschilderten Fall kommt es beim Wechsel von einer normalen Transportverpackung hin zu einer Verpackung für den elektronischen Handel auch dazu, dass insbesondere ab dem 12.8.2028 ergänzende Kennzeichnungsvorgaben zur Materialzusammensetzung nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 PPWR zur Anwendung kommen werden, welche nämlich für normale Transportverpackung nicht gelten, für Verpackungen für den elektronischen Handel hingegen sehr wohl. Schon diese beiden Aspekte zeigen, dass ein derartiger Wechsel des Verpackungstyps auch ohne Veränderung an der Verpackung selbst dazu führen muss, dass es auch zu einem Verantwortungswechsel kommt (zur Auswirkung auf die Kennzeichnung siehe unter VI.).

IV. Rollenzuordnung – Wer ist der Erzeuger, bei dem alles beginnt?

Bei der Beurteilung der Eröffnung des Anwendungsbereichs der PPWR sind der sachliche und persönliche Anwendungsbereich oftmals gemeinsam zu betrachten, um im Wege einer Gesamtbetrachtung zu Ergebnissen zu kommen, die in der Struktur der PPWR stimmig erscheinen. Dies wird bei den zuvor geschilderten Fällen der Veränderung bestehender Verpackungen und auch des Wechsels von Verpackungstypen unmittelbar ersichtlich.

Ganz anders ist der gegenwärtige Diskussionsstand bei Eigenmarkenverpackungen. Hierbei handelt es sich um Fälle, in denen ein Auftraggeber als Markeninhaber oder Lizenznehmer bei einem Dritten die Produktion und das Verpacken von Produkten in Auftrag gibt. An dieser, in der Praxis höchst relevanten Frage, scheiden sich gerade die Geister wie an wohl keiner anderen Thematik. Ausgangspunkt für die Beurteilung ist dabei die Erzeugerdefinition nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 PPWR. Demnach ist der Erzeuger einer Verpackung die “natürliche oder juristische Person, die Verpackungen oder ein verpacktes Produkt herstellt, jedoch a) bezeichnet “Erzeuger” (. . .) die natürliche oder juristische Person, die eine Verpackung oder ein verpacktes Produkt unter ihrem eigenen Namen oder ihrer eigenen Marke entwickeln oder herstellen lässt, unabhängig davon, ob andere Marken auf der Verpackung oder dem verpackten Produkt zu sehen sind”.

1. Erzeuger ist stets der Auftraggeber/Eigenmarkeninhaber (Erste Ansicht)

Die seitens der EU-Kommission in den Leitlinien20 und auch in den ZSVR-Hinweisen vertretene Auffassung21 geht ganz pauschal davon aus, dass der Auftraggeber in allen Eigenmarkenkonstellationen als verantwortlicher Erzeuger anzusehen ist. Als einziges Argument wird jeweils angeführt, dass diese Verantwortungszuweisung darauf basiere, dass der Auftraggeber in der vertraglichen Beziehung zu seinen Lieferanten über die Entscheidungsmacht verfügt und daher auch über die Verpackungsmerkmale bestimmen kann. Daher sei es der Auftraggeber, der die Konformität der Verpackung bewerten kann, weil er die Möglichkeit habe, maßgeblich auf die Gestaltung und Beschaffenheit der jeweiligen Verpackung Einfluss zu nehmen.

Auffällig ist schon auf den ersten Blick, dass beide Dokumente in gar keiner Weise versuchen, diese Argumentation am Text der PPWR festzumachen, sondern diese als schlichte Behauptung ohne textlichen Bezug in den Raum stellen. Ein Blick in die oben unter IV. zitierte Erzeugerdefinition aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 PPWR offenbart nämlich unmittelbar, dass die hier angenommene (zumal nur vertragliche) Gestaltungshoheit über Verpackungen als solche keinen Niederschlag im Text der PPWR gefunden hat, sondern es vielmehr im Einleitungssatz der Definition primär darauf ankommt, wer die Verpackung tatsächlich herstellt, was auch im Eigenmarkenkontext zunächst völlig unzweifelhaft der tatsächliche Befüller der Verpackung und nicht der auftraggebende Eigenmarkeninhaber oder Lizenznehmer ist. Die erste Ansicht scheint davon auszugehen, ohne dass dies konkret so begründet wird, dass Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) PPWR in Abweichung vom Einleitungssatz eine zwingende Zuweisung der Erzeugerrolle zum Auftraggeber ohne jede Differenzierungsmöglichkeit enthält.22

2. Erzeugerrolle je nach Konstellation (Zweite Ansicht)

Nach hier vertretener Auffassung ist eine solch starre und undifferenzierte Handhabung aller Eigenmarkenkonstellationen weder textlich in der PPWR angelegt noch aus anderen, am Sinn und Zweck der PPWR orientierten Gründen geboten. Vielmehr bedarf es einer an den praktischen Gegebenheiten ausgerichteten, differenzierenden Betrachtung unterschiedlicher Fallkonstellationen, um zu stimmigen Ergebnissen zu kommen, die die tatsächlichen Verhältnisse so abbilden, dass die Erzeugerverantwortung dort liegt, wo sie am besten wahrgenommen werden kann.

a) Differenzierung nach Fallkonstellationen

Insoweit bedarf es einer Differenzierung nach sog. echten und unechten Eigenmarken. Bei echten Eigenmarken wird ein Produkt samt der zugehörigen Verpackung von einem Dritten für seinen Auftraggeber produziert, wobei in der gesamten Produktdokumentation und Kennzeichnung ausschließlich der Auftraggeber auftaucht. Der Dritte wird an keiner Stelle erwähnt und tritt in Bezug auf dieses verpackte Produkt nirgendwo nach außen auf. Diese Konstellation wird in der Regel dann gewählt, wenn der Auftraggeber, aus unterschiedlichen Gründen, vermeiden möchte, dass der tatsächliche Produzent des verpackten Produkts für Außenstehende erkennbar ist. In dieser Situation führen die Erzeugerdefinition aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 Buchst. a) PPWR i. V. m. der Pflicht zur Erzeugeridentifikationskennzeichnung nach Art. 15 Abs. 6 PPWR zweifelsfrei zum Ergebnis, dass der Auftraggeber als Erzeuger agieren muss, da andernfalls der Produzent des verpackten Produkts jedenfalls als Verpackungserzeuger durch die Kennzeichnung nach Art. 15 Abs. 6 PPWR offenzulegen wäre, was nicht im Interesse der Beteiligten ist.

In tatsächlicher Hinsicht vollkommen anders stellt sich jedoch die Situation bei unechten Eigenmarken dar. Hier wird ein verpacktes Produkt zwar unter der (oftmals das Produkt- und Verpackungsdesign dominierenden) Marke des Auftraggebers produziert und verpackt, aber der Produzent des verpackten Produktes ist als solcher ersichtlich, tritt als verantwortlicher Akteur für die Produktkonformität am Markt auf und verpackt das Produkt faktisch.

b) Wortlaut und grammatikalische Auslegung

In dieser Konstellation deutet der Einleitungssatz von Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 PPWR ohne Weiteres in die Richtung des Lieferanten als verantwortlichen Verpackungserzeuger. Dabei ist es mangels textlicher Erwähnung unerheblich, ob der Auftraggeber dem Lieferanten Vorgaben zum Verpackungsdesign oder zum organisatorischen Bezug von Packmitteln macht, sofern der Lieferant derjenige Akteur bleibt, der erstens die Produkte tatsächlich verpackt und zweitens als verantwortlicher Verpackungserzeuger, insbesondere durch die Angabe seiner Kontaktdaten im Rahmen der Erzeugerkennzeichnug nach Art. 15 Abs. 6 PPWR, nach außen auftritt. Die Formulierung des Einleitungssatzes lässt rollensystematisch folgerichtig keinen Raum für eine Rollenverschiebung aufgrund externer Vorgaben, da sie mit dem tatsächlichen Verpacker denjenigen in die Verantwortung nimmt, der im Sinne von Erwägungsgrund 76 PPWR die Entwurfs- und Fertigungsprozesse in allen Einzelheiten kennt.23

Unabhängig vom Begriffsverständnis des Wortes “jedoch” (dazu sogleich hier am Ende dieses Abschnitts) führt auch der Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 Buchst. a) PPWR nicht zu einer zwingenden Erzeugereigenschaft des Auftraggebers im Fall unechter Eigenmarken, da er gerade nur die Konstellation der echten Eigenmarken adressiert. Zwar ist zuzugestehen, dass der Auftraggeber durch die Angabe einer Eigenmarke einen engen Bezug zum Produkt hat und die Alternativen “unter
ihrem eigenen Namen” und “ihrer eigenen Marke” in Buchst. a) mit dem Wort “oder” verbunden sind, was eine Ausschließlichkeit bei Erfüllung schon eines der beiden Kriterien suggeriert und damit in Richtung Auftraggeber als Erzeuger deuten würde. Allerdings regelt der Wortlaut erkennbar nicht jene Konstellation, in der ein Akteur ausdrücklich als verantwortlicher Hersteller und Erzeuger genannt ist und ein anderer lediglich über seine angebrachte Marke in Zusammenhang mit dem Produkt gebracht wird. Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 Buchst. a) PPWR geht vielmehr davon aus, dass ausschließlich ein (einziger) Name oder eine Marke auf dem Produkt angebracht wird bzw. Name und Marke einem (einzigen) Wirtschaftsakteur zuzuordnen sind. Eine Systematik dergestalt, dass die graduelle Zunahme der Einflussnahme des Auftraggebers auf verpackungsbezogene Entscheidungen des Lieferanten zu einer korrespondierenden Zunahme der Wahrscheinlichkeit einer Erzeugerstellung des Auftraggebers führen würde, ist Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 Buchst. a) PPWR gerade nicht zu entnehmen.

Auch der letzte Satzteil von Art. 3 Abs. 1 Buchst. a) PPWR führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Zunächst wird dieser Satzteil in der Literatur teilweise nicht korrekt wiedergegeben bzw. fälschlich dahingehend interpretiert, dass nicht nur andere Marken, sondern auch andere Namensangaben auf der Verpackung unschädlich seien.24 Hieraus wird sodann unter Verkennung der grammatikalischen Bezüge irrig abgeleitet, dieser Satzteil beziehe sich genau auf die Konstellationen der unechten Eigenmarken und der Lieferant stehe daher trotz expliziter Nennung seiner vollständigen Kontaktdaten im Zusammenhang mit der Produktverantwortlichkeit nicht als Erzeuger der Verpackung zur Verfügung. Bei Lichte betrachtet enthält dieser Teilsatz jedoch offensichtlich keine Aussage dazu, wie die Situation zu behandeln ist, in der ein Lieferant mit vollen Kontaktdaten und nicht nur mit seiner Marke auf der Verpackung angegeben ist. Der Satzteil soll solche Akteure von der Erzeugerrolle ausschließen, die als Packmittellieferanten auf ihre Produkte (die leeren Packmittel) ihre Marke aufbringen (z. B. “Tetra Pak” auf entsprechenden Getränkeverbundkartons).

Das stärkste Argument gegen eine gewisse Wahlfreiheit hinsichtlich der Erzeugerstellung beim Auftraggeber oder beim Lieferanten ist sicherlich die Verbindung des Einleitungssatzes von Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 PPWR mit den beiden nachfolgenden Buchst. a) und b) durch die entgegensetzende Konjunktion “jedoch”. Damit läge bei einer rein wortlautbezogenen Betrachtung die Schlussfolgerung nahe, dass den dem Einleitungssatz nachfolgenden Buchst. a) und b) tatsächlich ein Vorrang vor dem Einleitungssatz eingeräumt werden soll, da das Adverb “jedoch” eine Bedeutung im Sinne von “aber” hat.

c) Systematik, Sinn und Zweck

Ein solches Verständnis müsste jedoch aufgrund des Grundsatzes der Rechtseinheit nicht nur für Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 Buchst. a) PPWR, sondern gleichermaßen auch für Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 Buchst. b) PPWR gelten. Nach Letzterem ist der Verpackungslieferant eines Kleinstunternehmens als Erzeuger derjenigen Verpackungen anzusehen, die mit dem Namen oder der Marke des Kleinstunternehmens gekennzeichnet sind, wenn beide Akteure im gleichen Mitgliedstaat ansässig sind. Damit soll eine Erleichterung für die betroffenen Kleinstunternehmen geschaffen werden, indem sie von den Erzeugerpflichten befreit sind. Wenn man nun das Wort “jedoch” als zwingende Vorrangregelung verstünde, wäre es einem Kleinstunternehmen, das Verpackungen unter seinem Namen oder seiner Marke in Verkehr bringt, niemals möglich, selbst als Erzeuger aufzutreten. Vielmehr müsste es stets seinem Lieferanten die Erzeugerrolle zuweisen. Allerdings dürften bei Lichte betrachtet zahlreiche Konstellationen denkbar sein, in denen das Kleinstunternehmen hieran schlicht kein Interesse hat, beispielsweise weil es seinen Lieferanten nicht offenlegen möchte oder weil es einen klaren Marktauftritt nur unter dem eigenen Namen und der eigenen Marke favorisiert. Diese anerkennenswerten Motive eines Kleinstunternehmens, den Lieferanten nicht sichtbar zu machen, würden bei einem Verständnis des Wortes “jedoch” als zwingende Vorrangregelung ohne Not ignoriert. In der Folge wäre das Kleinstunternehmen in seiner Berufsausübung ohne rechtfertigenden Grund massiv eingeschränkt. Dies dürfte bei verständiger Würdigung kaum im Sinne des Gesetzgebers gewesen sein.

Dem Verständnis einer Wahlmöglichkeit der Wirtschaftsakteure stehen auch keine drohenden Vollzugsdefizite gegenüber. Insoweit ist zu bedenken, dass es nach der Gesamtsystematik der PPWR keinen Fall geben kann, in dem die Erzeugerstellung offenbleibt und damit Verantwortlichkeitslücken drohen. Art. 15 Abs. 6 PPWR verlangt ausnahmslos, dass der für eine konkrete Verpackung verantwortliche Erzeuger auf der Verpackung (ggf. in einem QR-Code) seinen Namen, seinen eingetragenen Handelsnamen oder seine eingetragene Handelsmarke sowie seine Postanschrift und gegebenenfalls elektronische Kommunikationsmittel angibt. Eine regulatorische “Vorsteuerung” der Zuordnung der Erzeugerrolle im Fall von “unechten” Eigenmarken ist damit auch nach dem Sinn und Zweck der PPWR und konkret der Erzeugerstellung nicht notwendig. Denn unabhängig davon, ob nun der Lieferant oder der Auftraggeber die Rolle als Erzeuger einnimmt, ist eine klare Zuordnung der Verantwortlichkeit gewährleistet.

Auch Art. 21 UAbs. 1 PPWR vermag an dieser Auslegung nichts zu ändern, da er den Fall der unechten Eigenmarken bei verständiger Würdigung gar nicht erfasst.25 Vielmehr geht es dort in Alt. 1 um Fälle, in denen ein Importeur oder Vertreiber eine vorhandene Erzeugerkennzeichnung entfernt und durch seine eigene ersetzt. Bei unechten Eigenmarkenkonstellationen ist die Aufgaben- und Rollenverteilung zwischen den Beteiligten jedoch klar geregelt und wird von keinem der Akteure nachträglich verändert. Zuletzt sprechen insbesondere die Regelungen im weiteren produktrechtlichen Ökosystem, in welches sich die PPWR eingliedert, für eine Erzeugerstellung der Lieferanten. Im produktrechtlichen Kontext ist seit vielen Jahren weitgehend unbestritten, dass Lieferanten von Eigenmarkenartikeln als verantwortliche Produkthersteller agieren können, wenn dies ausdrücklich so gekennzeichnet ist.26 Eine anderweitige Auslegung im Kontext der PPWR spaltet einen einheitlichen Lebenssachverhalt beim Lieferanten – Produktion des Produktes und anschließende Verpackung des Produktes – künstlich in zwei Verantwortlichkeitssphären auf.

d) Ergebnis

Im Ergebnis sprechen also ganz überwiegende Gründe dafür, die Erzeugerstellung bei unechten Eigenmarken dem schon bislang als verantwortlichen Produkthersteller gekennzeichneten Lieferanten zuzuweisen.27 Damit geht akzessorisch auch die Herstellerverantwortung des Lieferanten nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 15 Buchst. b) PPWR einher, sodass es in diesen Fällen keine Veränderungen im Vergleich zur bisherigen Rollenzuordnung gibt und Befürchtungen von massiven Finanzierungslücken aufgrund nicht an Systemen beteiligten Verpackungsmengen im Handelskontext unbegründet sein dürften.28

V. Dokumentation – Welche Zusammenfassungsmöglichkeiten gibt es?

Da Unternehmen bisweilen mehrere tausend, zehntausend oder gar hunderttausend verpackte Produkte im Portfolio haben, stellt sich die Frage, ob für jede einzelne Einheit aus Verpackung und Produkt eine separate technische Dokumentation im Rahmen der Konformitätsbewertung nach Art. 38 PPWR und eine individuelle EU-Konformitätserklärung nach Art. 39 i. V. m. Anhang VIII PPWR ausgestellt werden muss oder ob es Zusammenfassungsmöglichkeiten (Clustering) gibt. Die FAQs zur PPWR der EU-Kommission (FAQs)29 geben hier insoweit die relevanten Leitplanken vor. Eine Zusammenfassung ist nur dann möglich, wenn alle darin enthaltenen Verpackungen die gleichen Eigenschaften aufweisen, sie also insbesondere aus gleichen Komponenten und Materialien bestehen, und sich bestehende Unterschiede, beispielsweise hinsichtlich der Größe, der Form, der Anzahl einzelner Komponenten oder der Bedruckung, nicht auf die Konformität mit den geltenden Anforderungen (zum 12.8.2026 also ausschließlich mit den Stoffbeschränkungen aus Art. 5 PPWR) auswirken.

Über die FAQs hinaus kann es bei Verpackungen mit den gleichen Eigenschaften für die Zulässigkeit der Clusterung nicht darauf ankommen, dass in allen Verpackungen innerhalb eines Clusters das gleiche Produkt enthalten ist. Eine solche Einschränkung würde dem für die Praxis sehr wichtigen Clustering-Ansatz weitgehend seinen Sinn berauben, da identische Produkte nur sehr selten in unterschiedlichen Verpackungen abgegeben werden, sondern die Zusammenfassung vielmehr dort erst ihre volle Wirkung zur Effizienzsteigerung ohne Verluste bei der transparenten Konformitätsdokumentation entfaltet, wo eine Zusammenfassung von Verpackungen mit gleichen Eigenschaften unabhängig vom Produkt möglich ist.

Dies gilt selbstverständlich, wie bereits angedeutet, nur innerhalb der einzelnen Verpackungstypen, sodass für einzeln verpackte Produkte und die zu deren Transport an Händlerkunden verwendeten Transportverpackungen stets eine separate Dokumentation erforderlich ist.

VI. Kennzeichnung – wie kann eine ausreichende Transparenz erreicht werden?

Wie bereits erwähnt, geht es zum Geltungsbeginn am 12.8.2026 ausschließlich um die Identifikationskennzeichnungen nach Art. 15 Abs. 5 und 6 PPWR durch Erzeuger und ggf. um eine ergänzende Importeurskennzeichnung nach Art. 18 Abs. 3 PPWR.

1. Vermeidung von Verwechslungen durch eindeutige Kennzeichnung

Art. 15 Abs. 5 PPWR verlangt, dass Verpackungen (direkt, da eine Kennzeichnungsmöglichkeit mittels QR-Code in Art. 15 Abs. 5 PPWR im Unterschied zu Art. 15 Abs. 6 PPWR nicht vorgesehen ist) durch die Erzeuger mit einer Typen-, Chargen- oder Seriennummer oder einem anderen Kennzeichen zu ihrer Identifikation versehen werden. Nach Art. 15 Abs. 6 PPWR müssen Erzeuger auf der Verpackung oder auf einem QR-Code oder einem anderen Datenträger ihren Namen, ihren eingetragenen Handelsnamen oder ihre eingetragene Handelsmarke sowie ihre Postanschrift und gegebenenfalls (also immer dann, wenn solche vorhanden sind; ein frei ausübbares Wahlrecht hinsichtlich des Obs der Angabe dürfte insoweit nicht bestehen) elektronische Kommunikationsmittel angeben, über die sie erreicht werden können. Hinsichtlich beider Kennzeichnungselemente fordert Art. 15 Abs. 7 PPWR, dass sie klar, verständlich und lesbar sind und dass sie Informationen, die gemäß anderen Rechtsakten der Union für die Kennzeichnung des verpackten Produkts vorgeschrieben sind, nicht ersetzen, verdecken oder mit ihnen verwechselt werden können.

Demnach ist nach hier vertretener Auffassung eine unbezeichnete Kennzeichnung nicht ausreichend, um die Vorgaben zu erfüllen. Die pauschale, unbezeichnete Kennzeichnung lässt vollständig offen, ob diese für das Produkt, die Verpackung oder beides gilt. Genau diese Verwechslungsgefahr in Bezug auf den Gegenstand der Kennzeichnung soll mit der Vorgabe aus Art. 15 Abs. 7 PPWR ausgeschlossen werden. Folglich genügt es auch nicht, wenn nur ein Akteur genannt ist und eine Behörde damit im Zweifel den richtigen Akteur kontaktieren würde, da es eben gerade nicht auf eine Verwechslungsgefahr zwischen mehreren Akteuren, sondern auf eine Verwechslungsgefahr hinsichtlich der Verantwortungssphären ankommt. Lösungsmöglichkeiten sind erläuternde Zusätze wie (“product + packaging” oder “product + PPWR”).30 Da die Zusätze gesetzlich nicht explizit vorgeschrieben sind, sondern als pragmatischer Weg zur Einhaltung von Art. 15 Abs. 7 PPWR gewählt werden, dürfen hierbei keine hohen Hürden an deren Sprache gestellt werden, sodass als rein behördenorientierte Kennzeichnung und im Lichte der binnenmarktbezogenen Warenverkehrsfreiheit entweder die englische Sprache oder die Sprache des Sitz-Mitgliedstaates des Erzeugers als ausreichend angesehen werden muss.

2. Kennzeichnung bei Rollenwechsel

In Fällen, in denen es zu Rollenwechseln kommt, also in den gesetzlich explizit geregelten Konstellationen in Art. 21 PPWR, aber auch dann, wenn Verpackungen durch einen dem Erstinverkehrbringer nachfolgenden Akteur geändert (vgl. dazu bereits III. 3.) oder umgewidmet (vgl. dazu bereits III. 4.) werden, bedarf es einer Entscheidung darüber, wie mit der vorhandenen Kennzeichnung des Erstinverkehrbringers umzugehen ist.31 Im Lichte des vorstehend dargestellten Art. 15 Abs. 7 PPWR, welcher zwar auf derartige Konstellationen nicht direkt anwendbar ist, aber offenkundig den Sinn und Zweck haben soll, eine stets eindeutige Erzeugerkennzeichnung sicherzustellen, dürfte die Antwort eindeutig sein: Derjenige, der durch die beschriebenen Maßnahmen zum Zweitinverkehrbringer wird, ist als solcher in der Rolle des (neuen) Erzeugers dafür verantwortlich, dass diese Rolle klar und unmissverständlich durch die Kennzeichnung nach Art. 15 Abs. 6 PPWR zum Ausdruck kommt. Dies wird in der Praxis nur dadurch gelingen können, dass die Kennzeichnung des Erstinverkehrbringers entfernt, verdeckt oder anderweitig, etwa ebenfalls durch erläuternde Zusätze, außer Kraft gesetzt wird. Jede andere Handhabung, insbesondere das unveränderte Bestehenlassen der Erzeugerkennzeichnung des Erstinverkehrbringers, ginge mit nicht hinnehmbaren und nicht intendierten Transparenzdefiziten einher.

VII. Ausblick

Dieser Aufsatz beleuchtet eine Vielzahl von Praxisproblemen, die sich entweder aus dem Text und der Struktur der PPWR selbst oder den diesbezüglichen Leitlinien und FAQs der EU-Kommission und den Auslegungshinweisen der deutschen zentralen Stelle Verpackungsregister ergeben. Insoweit soll er einen Beitrag zur diesbezüglichen Diskussion und zur Findung pragmatischer Lösungen der adressierten Praxisthemen leisten.

Betroffenen Unternehmen ist trotz der zahlreichen und bisweilen sehr grundlegenden Rechtsunsicherheiten dringend geraten, für sich, ggf. in Zusammenarbeit mit Lieferanten und Kunden, einen Weg der Umsetzung im Geiste der PPWR festzulegen und zu beschreiten. Eine Zurückstellung der PPWR-Umsetzung bis zur Klärung aller offenen Auslegungsfragen ist keine Option, da damit in jedem Fall Compliance-Lücken einhergehen, die die Vermarktung verpackter Produkte essenziell gefährden und überdies zu Bußgeldern und weiteren Sanktionen führen können. Umgekehrt ist auch an zuständige Zoll- und Überwachungsbehörden, wie auch an Verbraucher- und Umweltschutzverbände zu appellieren, die bestehenden Rechtsunsicherheiten anzuerkennen und im Hinblick auf erkennbar zielgerichtete und vertretbare Umsetzungsmaßnahmen seitens betroffener Unternehmen (zunächst) kooperativ-konstruktiv und nicht konfrontativ zu reagieren.

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